Кемеровский государственный университет
Формирование региональных интересов центральных органов власти на этапе обсуждения сибирской губернской реформы конца XIX в.
А. В. Палин
Аннотация
Рассматривается сибирская губернская реформа 1895 г. Ее результатом стало учреждение в губерниях Сибири высших административных органов власти - губернских управлений. Намеченные правительством преобразования губернской исполнительной власти Сибири выполняли как административно-управленческие, так и политические задачи в регионе. Общему присутствию губернского управления предстояло сосредоточить в своей компетенции рассмотрение на коллегиальных принципах важнейших административных вопросов в сибирских губерниях, а также занять место важнейшего совещательного органа при губернаторе. Автор, опираясь на архивные документы Российского государственного исторического архива, приходит к выводу, что в правительственных кругах реформе 1895 г. отводилась важная роль по модернизации сибирского губернского административного аппарата власти. Это особенно отчетливо проявлялось в отстаивании представителями разных органов государственной власти и управления своих отраслевых интересов в регионе. Тем самым они стремились сдерживать доминирующее влияние властных структур Министерства внутренних дел по реализации региональной политики и усилить позиции представителей своих ведомств на местах. Это получило детальное освещение в исследовании.
Ключевые слова: Сибирь, губернское управление, сибирская губернская реформа, местная власть, Государственный совет, министерство, губернатор, генерал-губернатор.
Во второй половине XIX в. в правительственных кругах широкое обсуждение получила реформа административного губернского управления в Сибири. Однако так сложилось, что губернская реформа осталась практически не замеченной в среде российской общественности конца XIX в., а также дореволюционными, советскими и российскими исследователями. Ее освещение ограничивалось общими оценками и суждениями. Ранее нам приходилось об этом уже писать [4; 5]. Исключением являются труды А. В. Ремнева, в которых предпринимается анализ значения сибирской губернской реформы в контексте взаимоотношений центра и Сибири [6; 7].
Итогом реформы 1895 г. стало учреждение в сибирских губерниях новых высших правительственных административных органов власти - губернских управлений, подчиненных Министерству внутренних дел (МВД).
С административно-управленческой точки зрения это способствовало оптимизации сибирского губернского управления, заключавшейся в ликвидации «двойственности» управления между губернским советом и губернским правлением, упорядочивании делопроизводства, значительном сокращении губернского административного аппарата. В то же время сибирская губернская реформа носила и политическое значение. Ее реализация фактически приводит к окончательному разрушению общей системы сибирского административного управления, действующего на основании «Учреждения для управления Сибирских губерний» от 1822 г.1
Эти изменения наметились еще в 1860-е гг., когда в Сибири произошло переустройство волостного, сельского и окружного (уездного) уровней местного управления в соответствии с действующими нормами в европейской части России. Затем на городское общественное управление были распространены принципы Городового положения 1870 г., позднее Городового положения 1892 г. В 1882 г. было упразднено Западно-Сибирское генерал- губернаторство, в 1887 г. - Главное управление Восточной Сибири. Подверглись изменениям учреждения финансового, судебного и других ведомств.
Тем самым, как правильно подметил В. И. Шишкин, на государственном уровне признается сам факт возможности создания «поливариантной системы управления» в Сибири [8, с. 9]. Нельзя не согласиться также с его мнением о том, что «два десятилетия на рубеже Х1Х-ХХ вв. прошли под знаком нового реформирования государственного управления Сибирью. На этот раз реформы вызывались не какой-то одной причиной (например, потребностями улучшения самого административного аппарата, фискальными, военными или геополитическими интересами), а диктовались совокупностью объективных обстоятельств общероссийского и сибирского характера. В их ряду большое значение имели соображения относительно новой роли Сибири в составе модернизируемой России и, что особенно важно, перспектив развития самой Сибири» [8, с. 10].
Фактом, свидетельствующим в пользу того, что сибирская губернская реформа конца XIX в. все-таки являлась далеко не рядовым событием, служит проявленный интерес к ней различных правительственных ведомств на стадии обсуждения проектов преобразования Комиссии при МВД под председательством бывшего генерал-губернатора Восточной Сибири графа А. П. Игнатьева и иркутского генерал-губернатора А. Д. Горемыкина, а также Соображения члена Государственного совета статс-секретаря М. С. Каханова ПСЗ РИ. Собр. 1. Т. ХХХУШ. № 29125. СПб., 1830. С. 345-394. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1284.Оп. 60. Д. 48а. Л. 856-943, 990-993..
Представители разных властных структур, понимая будущее значение сибирских губернских управлений МВД в реализации правительственных задач в регионе, старались отстоять свои отраслевые приоритеты, поэтому стремились получить доступ к деятельности учреждений посредством введения в их состав подведомственных им на местах должностных лиц. Это, с одной стороны, обеспечивало в определенной степени контроль за работой высшего административного органа власти, а с другой - позволяло сдерживать доминирующее влияние властных структур МВД в реализации региональной политики.
Проявленный интерес высших и центральных органов власти к сибирской реформе заключался еще и в том, что в ходе ее рассмотрения поднимался вопрос о возможности использования ее результатов в будущем для преобразования местного управления губерний европейской части России.
На заключительном этапе слушаний по проекту реформы в апреле 1895 г. в журнале Государственного совета было записано: «... соединенное присутствие (Государственного совета. - А. П.) не могло не заметить, что предлагаемое министром внутренних дел преобразование выдвигает другой, еще более обширный, вопрос. Проектированная реформа обещает получить значение не только местное для сибирского края, но и общее для центральной России» РГИА. Ф. 1284. Оп. 60. Д. 48б. Л. 6..
Такой позиции придерживался известный государственный деятель С. Ю. Витте. Он писал: «.уже в 1895 году Государственный совет, рассмотрев вопрос о преобразовании губернских установлений в Сибири, напоминал министру внутренних дел, что... реформа местного управления необходима не только для Сибири, но и для центральной России, и высочайше утвержденным 1 июня 1895 г. мнением представил министру внутренних дел подвергнуть подробному соображению вопрос об объединении губернских административных установлений в одном центральном губернском органе с тем, чтобы выработанные по соглашению с подлежащими ведомствами предложения по сему предмету были внесены на законодательное рассмотрение» [1, с. 190].
Этот вопрос получил освещение в совместной статье современных историков С. И. Любичанковского и И. А. Тропова. При этом авторы отметили: «Такая установка побудила к действиям министра внутренних дел И. Л. Горемыкина. Возглавляемое им ведомство на протяжении двух с половиной лет изучало опыт восточной части страны, а 12 февраля 1898 г. в специальном циркуляре губернаторам объявило о разработке аналогичной губернской реформы применительно к территории центральной России» [3, с. 311].
Однако С. Ю. Витте с сожалением отмечал: «На подробности программы (реформы местного управления в европейской части России. - А. П.) употреблено более трех лет времени и семь неполных страниц труда. Из этой программы видно, что цель реформы - не подъем авторитета губернаторской власти путем сообщения ей живого, активного участия в делах местного управления, не органическое объединение разрозненных и разноведомственных органов этого управления, а простое чисто механическое соединение, сведение многочисленных, состоящих под председательством губернатора, отдельных присутствий в одну совокупность» [1, с. 191].
Это дает косвенно ответ на вопрос, почему сибирская губернская реформа прошла не замеченной для российского общества рубежа XIX-XX вв. Смена в октябре 1895 г. И. Н. Дурново на посту министра внутренних дел И. Л. Горемыкиным имела далеко не последнее значение в судьбе реформы. Новое руководство министерства практически свело на нет ранее проведенную работу. В итоге разрабатываемая в правительственных кругах и достаточно серьезно обсуждаемая на протяжении восьми лет сибирская губернская реформа так и не получила дальнейшего своего продолжения в практике местного управления губерний, управляемых по «Общему учреждению губернскому». Поиск ответа на поднятый выше вопрос требует проведения дополнительной научно-исследовательской работы с архивными материалами.
С. Ю. Витте в своих воспоминаниях так охарактеризовал деятельность И. Л. Горемыкина на посту министра внутренних дел: «...в течение своего управления министерством бездействовал и не знал, куда ему идти, направо или налево» [1, с. 30].
Известно, что созданная в феврале 1903 г. особая комиссия под председательством министра внутренних дел В. К. Плеве для разработки программы преобразований губернского и уездного управления губерний европейской части России использовала опыт сибирской губернской реформы 1895 г. Это получило отражение в подготовленном комиссией проекте по предстоящей работе переустройства губернских учреждений РГИА Ф. 1284. Оп. 185. Д. 5б. Л. 297-298..
Между тем в конце 1880-х - начале 1890-х гг. сибирской губернской реформе уделялось повышенное внимание со стороны целого ряда государственных структур. В частности, у отдельных центральных органов власти создавалась возможность в перспективе более успешно отстаивать ведомственные интересы в процессе обсуждения реформы местного управления в европейской части России, ссылаясь на опыт организации деятельности губернских управлений в Сибири.
На этапе обсуждения в Государственном совете сибирской административной реформы особый интерес вызвал вопрос будущего состава общего присутствия губернского управления и степени участия в его работе должностных лиц, служащих не по ведомству МВД.
Министр земледелия и государственных имуществ А. С. Ермолов не мог согласиться с тем, что управляющие государственными имуществами в Тобольской и Томской губерниях будут приглашаться на заседания общего присутствия только по земельным и переселенческим делам, затрагивающим компетенцию его ведомства. Он настаивал на расширении прав управляющего государственными имуществами до статуса постоянного члена присутствия по всем делам.
В журнале Государственного совета его позиция была выражена следующими мыслями: «Ввиду расширившейся деятельности министерства (земледелия и государственных имуществ. - А. П.) и соприкосновения с этой деятельностью большей части возникающих в жизни Сибири и ее населения вопросов и явлений, было бы ... полезно предоставить указанному должностному лицу (управляющему государственными имуществами. - А. П.), подобно управляющему казенной палатой, участие во всех делах, подлежащих рассмотрению помянутых присутствий (губернских управлений. - А. П.), так как, например, вопросы об улучшении путей сообщения, о проложении новых путей, об устройстве местных ярмарок и многие экономические, финансовые и торговые вопросы, равно разрешению споров и недоразумений, возникающих из пользования казенною землею крестьянских обществ, неразрывно связаны с требованиями сельского хозяйства и земельными интересами населения, которые ближе всего долженствуют быть известными лицами, поставленными во главе местных учреждений министерства земледелия и государственных имуществ»1.
Министр внутренних дел И. Н. Дурново в открытую дискуссию с А. С. Ермоловым вступать не стал. Более того, в своих соображениях, подготовленных в ответ на замечания по губернской реформе, поддержал мнение министра земледелия и государственных имуществ о включении управляющего государственными имуществами в состав общего присутствия губернского управления на правах постоянного члена по всем вносимым в него делам. И. Н. Дурново, по-видимому, опасался испортить деловые отношения с А. С. Ермоловым, за спиной которого в это время ощущалась мощная поддержка министра финансов С. Ю. Витте. Кстати, именно по рекомендации Сергея Юльевича Александр III назначил А. С. Ермолова на пост министра.