Помимо этого, в российской юридической литературе рассматривается вопрос о необходимости замены в законодательстве термина "государственные и муниципальные нужды" термином "общественные нужды или цели". Так, Т.В. Дамбиева отмечает: ставить знак равенства между названными понятиями нельзя. В правовом государстве возможно совпадение содержания этих понятий, но нельзя исключать возможность злоупотребления правом со стороны государства, поскольку интересы общества могут идти вразрез с интересами аппарата государственной власти. В связи с этим возникает необходимость рассмотрения вопроса об уточнении критерия общеполезности и замены его на понятие "общественные нужды" .
Категорически возражает против использования (сохранения законодателем унаследованного от советских времен) термина "государственные и муниципальные нужды" Е.Л. Поветкина: "Для большинства наших граждан эта формулировка означает интересы государства и муниципалитета, которые, следует признать, в нашем сегодняшнем сознании отнюдь не равны тому, для реализации чего в действительности предназначен этот институт, - публичному интересу, интересу большого числа индивидуальных членов общества".
Существует и противоположная позиция, в соответствии с которой расширение перечня оснований принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки способно причинить на практике только существенный вред охраняемым законом правам частных собственников. Как отмечают некоторые авторы, "можно законодательно классифицировать такие общественные нужды и регламентировать порядок принятия решений органами публичной власти при изъятии земельных участков соответственно в федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Но в этом случае появится возможность изъятия земельных участков и в интересах частных лиц, например для строительства элитного многоквартирного дома или церкви. В любом случае уровень гарантий прав частных собственников будет подвергнут значительному снижению, что в нашем формирующемся правовом государстве недопустимо".
Е.Л. Сидорова полагает, что попытки внести коррективы в терминологию могут негативно сказаться на правах и интересах физических и юридических лиц, поскольку понятия "общественные нужды" и "общественное использование" имеют более широкое значение, нежели понятие "государственные и муниципальные нужды", в связи с чем такая замена неоправданна, тем более что понятие "государственные и муниципальные нужды" раскрыто путем перечисления в законе случаев-оснований, при которых возможно изъятие земельных участков.
Какие же выходы исходя из сложившейся в российском законодательстве ситуации предлагаются в научной литературе для определения государственных и муниципальных нужд?
Как считает Е.Б. Шмакова, даже самый совершенный нормативный акт не сможет зафиксировать все разнообразие публичных (общественных) нужд, которые зависят от специфики правоотношений. По мнению автора, оптимальным решением данной проблемы было бы использование судами индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия собственности, и проведение тщательной судебной проверки наличия общественного интереса. Она также подчеркивает: "Суду необходимо в каждом конкретном случае проводить тщательный анализ наличия общественного (публичного) интереса, под которым следует понимать удовлетворение интересов неограниченного круга лиц или служение интересам большей части общества. При этом в силу конституционного принципа экономической и социальной сбалансированности следует признать возможным присутствие в частном интересе публичного интереса".
В той или иной степени суды уже используют соответствующий подход. Так, в Постановлении от 1 марта 2013 г. N Ф09-5723/11 по делу N А50-1764/2011 ФАС Уральского округа отметил: "Суд кассационной инстанции принимает во внимание необходимость соблюдения при рассмотрении спора баланса частных и публичных интересов, поскольку возведенная на спорном участке автодорога имеет стратегическое значение для социально-экономического развития Пермского края".
О.М. Козырь, в свою очередь, заключает, что перечень оснований изъятия земельных участков для публичных нужд следовало бы в качестве не исчерпывающего включить непосредственно в ГК РФ и дополнить его правилом, согласно которому дополнительные основания для изъятия могут устанавливаться лишь федеральным законом. По ее мнению, поскольку гарантии досрочного прекращения права собственности связаны с конституционными гарантиями права частной собственности, они должны быть едиными на всей территории Российской Федерации.
С.Д. Афанасьева считает, что оптимальным решением данной проблемы будет использование судом индивидуального подхода к рассмотрению каждого конкретного дела, связанного с определенным видом изъятия. При этом она задается вопросами, будет ли оправдано обоснование какого-либо законодательного исключения решением суда и кто может гарантировать, что такие исключения не будут инициироваться в угоду частным лицам или группе частных лиц. Кто поручится, что земельные участки не будут фактически отняты у законных собственников без какой-либо возможности их возврата? В конечном итоге, по ее мнению, выходом из сложившейся законодательной неопределенности является "разработка единого регулятивного нормативного акта, закрепляющего нормы о процедуре изъятия земельных участков, который непременно бы включал четкую стратегию разрешения такого рода ситуаций. При этом необходимо ужесточение законодательной процедуры изъятия с указанием в законе всех возможных ограничений и установлением исчерпывающего перечня законодательных исключений (возможно, даже с запретом исключений)".
Н.В. Макарчук приходит к выводу: сужать в настоящее время перечень оснований для принудительного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд едва ли целесообразно; случаи необходимости принудительного отчуждения год от года увеличиваются, и институту изъятия предстоит еще большее развитие, а не сужение области его применения. Поэтому основания для применения принудительного отчуждения должны быть установлены в общих признаках. Обозначение отдельных случаев применения принудительного изъятия вместо указания общего правила, по ее мнению, весьма неудобно и допустимо лишь в крайнем случае, когда наука еще не выработала такое общее положение. В связи с этим требуется принятие федерального закона, устанавливающего дополнительные случаи не только принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд, но и комплексного регулирования порядка и оснований такого изъятия.
А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова полагают, что исходя из существующей теории и практики изъятия участков для муниципальных нужд необходима следующая научная классификация случаев, в которых возможно изъятие земельных участков:
« - изъятие земельных участков для муниципальных нужд по основаниям, прямо предусмотренным статьей 49 ЗК РФ;
изъятие земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами (например, по договору о развитии застроенной территории);
изъятие земельных участков для размещения публичных объектов, возводимых в целях повышения международного престижа России».
К.П. Голованов также приходит к выводу, что необходим единый механизм правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Как следствие, требуются разработка и принятие специального федерального закона, регулирующего рассматриваемые отношения. В целях устранения пробелов и недостатков российского законодательства в такой федеральный закон, по его мнению, должно быть внесено следующее:
) понятие "изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд" в связи с отсутствием такового;
) понятие "государственные и муниципальные нужды";
) нормы, где предусмотрены основания изъятия земельных участков для государственных нужд. К таковым основаниям могут быть отнесены: проведение крупномасштабных государственных мероприятий; проведение международных форумов с участием глав государств и др.
При этом он подчеркивает: формат и точное наименование мероприятий должны утверждаться постановлением Правительства РФ во взаимосвязи с категориями (например, международный форум и Международный форум глав государств или крупномасштабные государственные мероприятия и Зимние Олимпийские игры в г. Сочи и т.д.).
Крупномасштабные государственные мероприятия и международные форумы могут быть разделены на мероприятия по срокам подготовки:
от двух до четырех лет - мероприятия, требующие срочной подготовки (в этом случае может быть установлен специальный срок уведомления об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, т.е. за семь дней со дня принятия решения);
от четырех до восьми лет - мероприятия, не требующие срочной подготовки (в этом случае срок уведомления может быть увеличен).
Анализируя данную позицию, можно подчеркнуть: автор в качестве случаев для изъятия земельных участков, которые должны быть отражены в законе, рассматривает лишь проведение крупномасштабных массовых зрелищных или государственных мероприятий. Подытоживая, следует отметить, что безусловно необходимым в настоящее время является принятие или отдельного закона, посвященного изъятию земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, или имплементация соответствующего раздела в специальный закон, посвященный приобретению государством имущества в собственность. Такой закон мог бы аккумулировать в себе положения не только об изъятии имущества для государственных (муниципальных) нужд, но и о реквизиции и национализации.
Представляется также, что подход, допускающий полную свободу судебного усмотрения при определении случаев изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, неприемлем для российской действительности, поскольку отсутствие жесткого критерия на первоначальном этапе может повлечь возникновение большого количества судебных споров. В последующем, уже при их разрешении, слишком широкая свобода судейского усмотрения может повлечь судебные ошибки и злоупотребление правом.
В связи со сказанным представляются возможными два выхода. Первый - закрепление на федеральном уровне (т.е. непосредственно в ГК РФ) закрытого перечня оснований для изъятия земельных участков. Второй - закрепление в том же Кодексе нескольких критериев (принципов), использование которых позволило бы суду с достаточной определенностью решать вопрос о возможности отнесения того или иного случая к изъятию участка именно для государственных (муниципальных) нужд. При этом в специальном федеральном законе, посвященном такому изъятию, следовало бы привести примерный перечень случаев, соответствующих тому или иному критерию, а также порядок осуществления такого изъятия на основании данного критерия.
Поскольку при использовании первого подхода детально отразить все случаи возможного изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд на длительный период вряд ли возможно, более практически осуществимым представляется использование второго подхода, предоставляющего возможности для судейского усмотрения, но в строго установленных пределах.
Полезным, при совершенствовании российского законодательства может стать законодательный опыт Республики Казахстан. В статье 62 Закона Республики Казахстан от 1 марта 2011 г. N 413-IV "О государственном имуществе" (гл. 6 разд. 2) закреплены основные принципы осуществления принудительного отчуждения земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд. Так, принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд является исключительным случаем отчуждения имущества, находящегося в собственности физических и негосударственных юридических лиц, и может быть осуществлено только при невозможности использования всех иных возможных случаев отчуждения имущества, предусмотренных Гражданским кодексом и законами Республики Казахстан. Не допускается принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд при наличии иного (альтернативного) способа удовлетворения государственных нужд. Не может быть признано изъятием для государственных нужд любое изъятие имущества, преследующее коммерческие цели негосударственных юридических лиц и цели удовлетворения негосударственных интересов, либо иное изъятие имущества, не вытекающее из целей осуществления государственных функций и не преследующее общественно значимые цели. В этих случаях отчуждение имущества допускается по соглашению между его собственником и лицом, преследующим коммерческие цели, на основании договора купли-продажи имущества между ними. Наконец, принудительное отчуждение земельного участка или иного недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных нужд допускается только в том объеме, в каком это необходимо для удовлетворения государственных нужд.
Представляется, эти принципы имеют важное
значение и могут быть отражены и в российском законодательстве.
.2 Порядок и условия изъятия земель для
государственных и муниципальных нужд
Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд, являясь самостоятельным основанием для прекращения отношений различных прав на землю, в том числе права собственности, права аренды, основано на комплексном межотраслевом правовом регулировании - помимо базовых норм ЗК <consultantplus://offline/ref=77F37ACA3A6EF45653DE1BDDA18731ACC6B305845F7C0067361396DEC2L8qAQ> РФ, подлежат применению нормы ряда статей ГК <consultantplus://offline/ref=77F37ACA3A6EF45653DE1BDDA18731ACC6B204885E760067361396DEC2L8qAQ> РФ, Градостроительного кодекса <consultantplus://offline/ref=77F37ACA3A6EF45653DE1BDDA18731ACC6B305845C710067361396DEC2L8qAQ> Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), нормы других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Так или иначе, базовым нормативным правовым актом, регулирующим рассматриваемый институт, является ЗК <consultantplus://offline/ref=77F37ACA3A6EF45653DE1BDDA18731ACC6B305845F7C0067361396DEC2L8qAQ> РФ.
Земельным кодексом <consultantplus://offline/ref=77F37ACA3A6EF45653DE1BDDA18731ACC6B305845F7C0067361396DEC2L8qAQ> Российской Федерации закрепляется положение, согласно которому изъятие земельного участка, в том числе путем выкупа, допускается только в исключительных случаях и только для государственных и муниципальных нужд.
Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных:
с выполнением международных обязательств Российской Федерации;
с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации.
Наибольший интерес представляют два последних случая изъятия. Рассмотрим их. Что касается изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд в случае размещения объектов государственного или муниципального значения, то во избежание расширительного толкования в данном случае Земельный кодекс <consultantplus://offline/ref=77F37ACA3A6EF45653DE1BDDA18731ACC6B305845F7C0067361396DEC2L8qAQ> Российской Федерации устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов. Обязательным и неотъемлемым условием размещения таких объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения. "При этом следует учитывать характер, функциональную направленность и размер объекта, для которого производится изъятие земельного участка, наличие свободного земельного фонда, категорию земель, из которых производится изъятие, кадастровую оценку участка, местоположение и другие заслуживающие внимания обстоятельства".
Еще одно условие изъятия устанавливает Градостроительный кодекс <consultantplus://offline/ref=77F37ACA3A6EF45653DE1BDDA18731ACC6B305845C710067361396DEC2L8qAQ> Российской Федерации. В соответствии со статьей 9 <consultantplus://offline/ref=77F37ACA3A6EF45653DE1BDDA18731ACC6B305845C710067361396DEC28ADC0F354296B3A3327367LAq3Q> ГрК РФ не допускается принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Однако само наличие документов территориального планирования не является основанием для изъятия земель, так как и в этом случае орган, принимающий решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обязан доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на конкретном земельном участке.