О совершенствовании Конституции Республики Северная Осетия-Алания
А.М. Цалиев,
Председатель Конституционного Суда
Республики Северная Осетия-Алания, д.ю.н.,
профессор, заслуженный юрист РФ
Конституция Республики Северная Осетия-Алания за прошедшие со дня ее принятия 20 лет полностью оправдала себя как Основной закон субъекта Российской Федерации, регулирующий важнейшие общественные отношения в различных сферах жизни. В ней воспроизведены принципиальные положения федеральной Конституции. Но это не означает зеркальное отражение норм Конституции Российской Федерации на региональном уровне, имевшее место в конституционном законодательстве советского периода. Отражение принципов федеральной Конституции в учредительных актах субъектов РФ выступает непосредственной юридической основой обязанности всех государственных органов власти каждого конкретного субъекта их соблюдать, включать в их охрану не только федеральные механизмы защиты, но и те, которые есть на уровне субъектов Российской Федерации См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 103..
Социально-правовое значение Конституции республики неизменно возрастает. В ней, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, определяется конституционно-правовой статус Республики Северная Осетия-Алания как демократического правового государства, выражающего волю и интересы ее многонационального народа, обладающего всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместных конституционных полномочий. Она стала правовой основой республиканского законодательства, организации и функционирования государственной и местной власти, установления различных форм собственности. В Конституции республики не только закрепляются права и свободы человека и гражданина, предусмотренные в Конституции Российской Федерации, но и устанавливаются дополнительные законодательные гарантии их защиты в лице таких специализированных институтов власти, как Конституционный Суд, Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребенка, Уполномоченный по защите прав предпринимателей.
Правовое значение Конституции Республики Северная Осетия-Алания заключается и в том, что по вопросам, отнесенным к компетенции республики, она имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Гарантией прямого действия конституционных норм можно считать их толкование Конституционным Судом республики. Он же обеспечивает наивысший уровень правовой защиты Конституции республики, которая, как основные законы других субъектов Российской Федерации, в отличие от иных региональных нормативных правовых актов, находится в особой связи с Конституцией Российской Федерации и имеет особый правовой характер Это выражается, в частности, в особом механизме ее принятия, внесения в нее поправок, особой правовой защиты и т.д..
Отметим также, что содержание Конституции республики связано с историческим прошлым Северной Осетии как части единой Осетии-Алании, в связи с чем в ней предусмотрена статья, которая имеет чрезвычайно важное политико-правовое и практическое значение для судеб двух частей Осетии. Речь идет о статье 16, в которой говорится, что «Республика Северная Осетия-Алания строит свои отношения с Республикой Южная Осетия в соответствии с федеральным законодательством на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции». Это конституционное положение стало правовой базой для выработки и заключения договоров, соглашений по социально-экономическим, культурным, образовательным и иным связям между двумя братскими республиками. Оно же позволило действовать им в рамках правового поля во время трагических событий, когда Грузия напала на независимое государство Южная Осетия. Тогда не только Республика Северная Осетия-Алания, но и вся Россия в конституционно установленных рамках оказала практическую помощь Южной Осетии в отстаивании ее независимости.
Указанные и другие правовые положения стали основой, правовой моделью не только конституционного строя Республика Северная Осетия-Алания, но и ее дальнейшего государственно-правового, социально-экономического и духовного развития.
Вместе с тем мы понимаем, что идеальной конституции не бывает. Согласно теории права и общемировых традиций конституционной эволюции Основной закон государства отражает достигнутое общественно-политическое, социально-экономическое и духовное развитие общества, состояние конституционно-правовой науки, политической культуры и правосознания народа См.: Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 19.. На его содержание оказывает также значительное влияние социально-политическая обстановка, как это имело место в случае с Конституцией Российской Федерации и основными законами субъектов Российской Федерации, которые разрабатывались и принимались в переходное, сложнейшее для общества и государства время. Наивно надеяться, что в таких документах будут сформулированы логически и юридически безупречные и отточенные нормы. К тому же, как правильно отметил Президент страны В.В. Путин, конституционный процесс никогда не бывает завершенным, поскольку сама жизнь заставляет вносить в Основной закон какие-то коррективы См.: Встреча с судьями Конституционного Суда // http://www.kremlin.ru/news/47194.. Не составляет исключение и Конституция Республики Северная Осетия-Алания. Совершенствование некоторых ее положений имеет важное значение для дальнейшего всестороннего развития Республики Северная Осетия-Алания.
1. В первую очередь речь идет о четком закреплении в Конституции Республики Северная Осетия-Алания принципа социальной справедливости как основы любого цивилизованного общества и демократического государства. Подчеркну, что этот принцип является одним из важнейших лозунгов, программных положений политических партий и движений. Он закреплен в конституциях многих стран и пронизывает большинство отраслей текущего законодательства.
Идея справедливости, идущая из глубин тысячелетий, занимает особое место в алано-осетинском национальном самосознании и общественной идеологии. Об этом свидетельствуют многочисленные исторические факты. Примечательно, что и сегодня одна из старейших республиканских газет Северной Осетии называется «Растдзинад», что в переводе на русский язык означает «справедливость».
О роли и значении социальной справедливости в обеспечении стабильности и консолидации нашего общества все чаще высказываются в последнее время государственные и политические деятели, научные и практические работники.
Особая роль отведена социальной справедливости в этнополитической консолидации общества. Именно она должна стать основой не только нашей национальной, социальной и правовой доктрины, но, что особенно важно, государственной политики, деятельности всех органов власти, должностных лиц и граждан. Совершенно прав был один из крупнейших социологов XX века Пьер Бурдье, когда писал, что право и правоприменение могут быть эффективными лишь в том случае, если закон и норма его юридического толкования созвучны общественным представлениям о справедливости. Нельзя не отметить, что формирование справедливого общества и государства возможно лишь в процессе реального утверждения принципа социальной справедливости. Неслучайно Президент России В.В. Путин отметил, что справедливое устройство общества, экономики - главное условие нашего устойчивого развития, а каждый рубль, направляемый в социальную сферу, должен «производить справедливость» Строительство справедливости. Социальная политика для России // http://www.kp.ru/daily/25833/2807793/.
Обеспечение социальной справедливости с учетом особенностей субъектов Российской Федерации (например, если иметь в виду Осетию, то это, в частности, малоземелье) возможно на основании статьи 72 федеральной Конституции, которая вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Уверен, что мы должны воспользоваться данным конституционным положением для оптимального законодательного разрешения вопросов, регулирующих земельные отношения, имея в виду их особую социальную значимость для Осетии Неслучайно одной из основных задач открывшегося в Республике Северная Осетия-Алания представительства парламентского центра «Комплексная безопасность Отечества» в СКФО является обеспечение безопасности в области развития законодательной базы и ее применения в сфере земельных отношений. Северная Осетия. 2015. 13 января.. В этой связи отмечу, что возможность проведения аграрной реформы (изъятие излишков частных землевладений с их последующим распределением) признана конституциями многих стран и время от времени осуществляется.
С учетом сказанного и по аналогии с Конституцией Российской Федерации в преамбуле Конституции Республики Северная Осетия-Алания следует предусмотреть понятие «справедливость».
2. Социальная справедливость более всего проявляется в социальном государстве, главной задачей которого является воплощение нормативно закрепленных принципов социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Такое государство должно заботиться о торжестве социальной справедливости, о благополучии своих граждан, их социальной и правовой защищенности. С этой задачей пока не справляются многие государства, в том числе и наше. Естественно, не решена она в национально-государственных образованиях, где любая несправедливость, в силу исторических, национальных и местных особенностей, еще более обнажается и сильнее раскачивает социально-политическую стабильность в обществе.
В Конституции Республики Северная Осетия-Алания есть немало норм социального характера, направленных на достижение таких целей как: установление гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; установление государственной пенсии, пособий и иных гарантий социальной защиты; охрана труда и здоровья людей и др. Надо отметить, что для обеспечения реализации указанных конституционных норм в республике делается многое. В связи с этим, в соответствии со ст. 7 Конституции РФ, представляется логичным закрепление в Конституции Республики Северная Осетия-Алания ее статуса как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
3. Успешное государственное развитие Республики Северная Осетия-Алания во многом обуславливается глубоко продуманной и последовательно проводимой государственной идеологией как «системы политических, правовых, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых сознаются и оцениваются отношения людей к действительности» См.: Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. М., 1998. С. 434..
Идеология во все времена играла важную роль, поскольку она в значительной степени определяла происходящие в обществе процессы, политику государства, социальных групп и отдельных индивидов. Правильно отмечается в литературе, что недооценивать ее место и роль в числе факторов, воздействующих на политические, социальные, экономические, правовые процессы на любых уровнях общества, было бы близорукой политикой либо научной недобросовестностью.
Государственная идеология в любой из ее форм является столь же неотъемлемым признаком всякого государства, как государственный суверенитет, территория, право, органы государственной власти и т.д. Ослабление идеологических основ гибельно для государства, что подтверждается судьбой бывших могущественных государств. Идеологическая функция - одна из важнейших функций государства, и Основной закон государства служит ее воплощению. Идеологическая деятельность государства помогает аккумулировать общенациональные интересы и реализовывать их в политике государства, способствует мобилизации материальных, финансовых и людских ресурсов для их использования в социально значимых целях. Осознавая это, в новейшей политической и юридической литературе государственные деятели, ведущие политики и ученые, в том числе депутаты Государственной Думы РФ, высказываются об исключении ч. 2 ст. 13 Конституции Российской Федерации, запрещающей устанавливать любую идеологию в качестве государственной или обязательной.
С учетом сказанного и по примеру более чем 40 иностранных государств и некоторых субъектов Российской Федерации, где вообще не регулируется вопрос об идеологии, считаю необходимым исключить из статьи 12 Конституции Республики Северная Осетия-Алания часть 2: «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве обязательной или государственной». Бессмысленность данной нормы на уровне субъекта РФ заключается еще и в том, что региональные конституции (уставы), следуя за федеральной Конституцией, не могут устанавливать отличную от закрепленной в Конституции РФ систему ценностей, к примеру, обязательную идеологию См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Под ред. В.А. Кряжкова. М., 2002. С. 194. . В то же время, хотя государственная идеология не является обязательной, таковыми становятся главные, принципиальные положения конституционной доктрины, получившие закрепление в Конституции, но обязательные не в силу своей доктринальности, своего идеологического содержания, а в связи с обязательностью соответствующих правовых предписаний См.: Бутусова Н.В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осуществления) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 10. .
4. Для рациональной эффективной организации государственной власти важное значение имеет принцип разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Но данный принцип нельзя абсолютизировать, поскольку теория разделения властей в том виде, в каком она была сформулирована изначально, не нашла жесткого закрепления в конституциях государств мира. Следует иметь в виду, что государственная власть по своей природе едина. О единстве системы государственной власти сказано и в ст. 5 Конституции Российской Федерации, однако организуется и осуществляется она в разных формах на основе принципа ее разделения. Поэтому с целью укрепления эффективности деятельности государственной власти следует сделать акцент не только на разделение ее на законодательную, исполнительную и судебную, но и на необходимость их взаимодействия в рамках своих полномочий. В связи с этим в процессе совершенствования норм нашей Конституции представляется более правильной следующая формулировка: «Государственная власть в Республике Северная Осетия-Алания осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны в рамках своих полномочий и взаимодействуют между собой, уравновешивая друг друга».