Правовой режим функционирования единой информационной системы в сфере государственных и муниципальных закупок
Л.В. АндрееваАндреева Любовь Васильевна, доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Аннотация
единая информационная система электронный документооборот
В настоящее время в условиях развития информационных технологий и перехода к использованию цифровых технологий в экономике и государственном управлении возрастает значение информационных систем, включая государственные информационные системы. В сфере государственных и муниципальных закупок создана информационная инфраструктура, основным компонентом которой является государственная единая информационная система (ЕИС), обладающая значительными особенностями по сравнению с другими государственными информационными системами, эффективное функционирование которой имеет большое значение для обеспечения всего закупочного процесса. Целью статьи является определение правовой природы и функций ЕИС, исследование особенностей взаимодействия с иными информационными системами и перспектив ее развития в условиях применения цифровых технологий. Поставленная цель предполагает решение следующих задач: проведение анализа нормативных правовых актов, устанавливающих правила функционирования ЕИС; определение общих признаков ЕИС с иными государственными информационными системами и ее отличительных особенностей; изучение форм взаимодействия информационных систем с ЕИС; проведение анализа эффективности организации электронного документооборота с использованием ЕИС; разработка предложений по совершенствованию правил функционирования ЕИС.
В результате проведенного исследования сделан вывод о том, что осуществление гражданских прав и обязанностей в сфере государственных и муниципальных закупок осуществляется посредством ЕИС; определены особенности ЕИС как многофункциональной государственной информационной системы и сделан вывод о ее уникальности; высказаны предложения по применению мер, способствующих совершенствованию функционирования ЕИС, и применению цифровых технологий в сфере закупок.
Ключевые слова: информационное обеспечение государственных и муниципальных закупок; единая информационная система; региональные и муниципальные информационные системы; государственные информационные системы; электронный документооборот; автоматический режим поиска, получения и обработки информации; распределенная база данных.
Abstract
Currently, in the context of information technologies development and the transition to the digital technologies application in the economy and public administration, the importance of information systems, including state information systems, is increasing. In the field of state and municipal procurement, an information infrastructure has been created, the main component of which is the state unified information system (UIS), which has significant features compared to other state information systems, the effective functioning of which is of great importance to ensure the entire procurement process. The purpose of the paper is to determine the legal nature and functions of the UIS, to study the features of interaction with other information systems and the prospects for its development in the context of the digital technologies application. This goal assumes the solution of the following tasks: analysis of regulatory legal acts that establish the rules for the functioning of the UIS; determination of common features of the UIS with other state information systems and its distinctive features; study of forms of interaction of information systems with the UIS; analysis of the effectiveness of the organization of electronic document management by means of UIS; development of proposals for improving the rules for the UIS functioning. As a result of the study, it was concluded that the implementation of civil rights and obligations in the field of state and municipal procurement is carried out through the EIS; the features of the EIS as a multifunctional state information system are determined and a conclusion is made about its uniqueness; suggestions were made on the application of measures to improve the functioning of the ENI, and the use of digital technologies in the field of procurement. Keywords: information support of state and municipal purchases; unified information system; regional and municipal information systems; state information systems; electronic document management; automatic mode of searching, receiving and processing information; distributed database.
Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. (далее -- Закон о контрактной системе) информационное обеспечение государственных и муниципальных закупок осуществляется ЕИС во взаимодействии с иными информационными системами. В ЕИС содержится информация обо всех этапах закупки: о планировании, об определении поставщика (подрядчика, исполнителя), о заключении контракта, его исполнении, а также мониторинге закупок товаров, работ, услуг, аудита и контроле за соблюдением законодательства в сфере закупок, -- структурированная по определенным подсистемам и разделам.
Требования к ЕИС и правила ее функционирования установлены Правительством РФ Постановление Правительства РФ от 23.12.2015. № 1414 «О порядке функционирования единой инфор-мационной системы в сфере закупок» // СЗ РФ. 2016. № 2 (ч. 1). Ст. 324.. В сфере закупок организован электронный документооборот, осуществляемый с использованием ЕИС (ст. 5 Закона о контрактной системе).
Информационное обеспечение закупок для обеспечения государственных нужд субъектов РФ и муниципальных нужд осуществляется посредством региональных (РИС) и муниципальных (МИС) информационных систем, интегрированных с ЕИС (ч. 7 ст. 4 Закона о контрактной системе).
Правительством РФ установлены единые требования к РИС и МИС Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 49 (ч. VII). Ст. 6434., а порядок их функционирования и использования регулируется органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Данные информационные системы регистрируются в ЕИС Приказ Казначейства России от 30.12.2015 № 27н «Об утверждении Порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и признании утратившим силу приказа Федерального казна-чейства от 25 марта 2014 г. № 4н» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru, 19.05.2016.. Законом о контрактной системе установлено требование гарантированной передачи в ЕИС информации и документов, содержащихся в РИС и МИС и размещение их на официальном сайте ЕИС. Информационный обмен между ними и ЕИС осуществляется в автоматическом режиме с использованием технических и программных средств ЕИС. При несоответствии информации, размещенной в РИС и МИС и в ЕИС, приоритет имеет информация, размещенная в ЕИС.
Таким образом, обеспечивается полная интеграция ЕИС с данными информационными системами в сфере закупок. При этом создание иных информационных систем в сфере закупок, не интегрированных с ЕИС, не допускается.
В момент создания в сфере государственных и муниципальных закупок новой модели закупок -- контрактной системы применяемые информационные технологии ЕИС являлись передовыми не только для России, но и многих зарубежных государств Газетов А. Н. Вопросы экономического и правового анализа эффективности предотвращения коррупции в государственной контрактной системе // Журнал российского права. 2017. № 7. С. 138..
Применение информационных технологий в сфере закупок значительно расширено, поскольку с 1 января 2019 г. не только аукцион, но и другие конкурентные закупки -- открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок и запрос предложений -- стали проводиться в электронной форме См.: Федеральный закон от 31.12.2017. № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О кон-трактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муници-пальных нужд”» // СЗ РФ. 2018. № 1 (ч. I). Ст. 88., что соответствует европейскому опыту реформирования государственных закупок Кристофер Х. Бовис. Государственные закупки в ЕС // Публичные закупки в зарубежных странах: ди-намика правового регулирования : монография / отв. ред. О. А. Беляева, В. П. Вайпан, К. В Кичик. М. : Юстицинформ, 2017. С. 145..
ЕИС относится к государственным информационным системам (ГИС), поэтому порядок ее создания и эксплуатации подчиняется правилам о ГИС (ст. 13, 14 Закона об информации Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защи-те информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448 ; постановление Правительства РФ от 06.07.2015 № 676 «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации» // СЗ РФ. 2015. № 28. Ст. 424.), если специальным законом не установлены иные правила.
В условиях перехода к цифровой экономике значение информационных систем, включая ГИС, которых уже создано более 300, значительно усиливается. Вместе с тем, как указывается в литературе, требования к ГИС нуждаются в унификации11.
В Законе об информации определены общие положения функционирования ГИС: достоверность и актуальность информации; обеспечение доступа к содержащейся в системе информации; защита указанной информации от неправомерных доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения и иных неправомерных действий (п. 9 ст. 14).
Кроме данных требований ЕИС функционирует также на основе принципов контрактной системы -- свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе; открытость и прозрачность информации; полнота и достоверность информации о закупках (ст. 7 Закона о контрактной системе).
Для обеспечения свободного доступа к информации и ее защиты большое значение приобретают требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам ГИС, которые предлагается закрепить в специальной статье Закона об информации (организация бесперебойной работы технических средств и информационных технологий; обеспечение взаимодействия с иными информационными системами; обеспечение возможности получения программных средств ГИС, необходимых для обмена электронными сообщениями между оператором системы и ее пользователями в процессе исполнения данными органами обязанности по предоставлению информации для включения в ГИС; обеспечение работоспособности ГИС в соответствии с функциональными требованиями к системе; системное и прикладное сопровождение и др.) Амелин Р. В. Правовой режим государственных информационных систем : монография / под ред. С. Е. Чан- нова. М. : ГроссМедиа, 2016. С. 32. Амелин Р. В. Указ. соч. С. 156..
Согласно определению информационной системы (ИС) в ее понятие включаются три составляющих -- совокупность информации, содержащейся в базах данных; обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (п. 2 ст. 2 Закона об информации).
В Законе об информации в качестве критериев классификации ИС используется критерий принадлежности ИС -- государственные и муниципальные ИС и критерий одной выполняемой функции поиска информации -- поисковая система. Вместе с тем в Национальном стандарте ГОСТ Р 53622-2009 «Информационные технологии. Информационно-вычислительные системы» определяются информационные системы в зависимости как от выполнения различных функций и вмешательства человека -- автоматизированные информационно-справочные (АИСС), информационные системы управления (АСУ), информационные системы управления технологическими процессами (АСУПТ) (без вмешательства человека) Приказ Ростехрегулирования от 15.12.2009 № 964-ст «Об утверждении национального стандарта» // Документ не опубликован. СПС «КонсультантПлюс»..
Бурное развитие информационно-коммуникационных технологий привело к созданию самых разнообразных ИС. Даже поисковые ИС, как отмечают исследователи, отличаются друг от друга, и содержащееся в Законе об информации определение поисковой системы не соответствует той деятельности, которую ведут поисковые системы общего поиска в Интернете, на которые направлено соответствующее регулирование Крупенин Р. А. Правовое регулирование оператора поисковой системы в качестве информационного посредника // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. № 10. С. 132--144..
В статье 128 Гражданского кодекса РФ включен новый объект гражданских прав -- «цифровые права», определение содержания и условия осуществления которых согласно ст. 141.1 регулируется правилами информационной системы, соответствующей установленным законом признакам См.: Федеральный закон от 18.03. 2019. № 34-ФЗ «О внесении изменений в части первую, вторую и статью 1124 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 12. Ст. 1224., однако понятие информационной системы в ГК РФ отсутствует, что рассматривается в качестве недостатка определения цифровых прав Михайлов А. В. Перспективы развития законодательства о предпринимательской деятельности в условиях цифровой экономики // Право и бизнес. Приложение к журналу «Предпринимательское право». 2019. № 3. С. 9.. Рассмотрение ИС в качестве систематизированной совокупности материалов, которые можно найти и обработать с помощью ЭВМ, т.е. согласно ст. 1260 ГК РФ базы данных, необоснованно сужает понятие и содержание ИС. В этой связи О. А. Городов базу данных справедливо рассматривает в качестве составного элемента ИС Городов О. А. О правовой охране больших данных // Правовое регулирование цифровой экономики в современных условиях развития высокотехнологичного бизнеса в национальном и глобальном контек-сте : монография / под общ. ред. В. Н. Синюкова, М. А. Егоровой. М. : Проспект, 2019. С. 75..