В Законе о контрактной системе ЕИС определяется как совокупность информации, указанной в ч. 3 ст. 4 Закона о контрактной системе и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта ЕИС в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (п. 9 ст. 3). Данное определение основано на понятии ИС, содержащемся в Законе об информации, однако осуществляемые ЕИС функции в контрактной системе значительно более разнообразны.
Прежде всего, ЕИС обеспечивает формирование, обработку, хранение и предоставление информации, в том числе автоматизированной, участникам контрактной системы по всему процессу закупок (п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона о контрактной системе). Содержащаяся в ЕИС информация структурирована по различным подсистемам: реестры, ведение которых предусмотрено Законом о контрактной системе (участников закупок, недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключенных контрактов, банковских гарантий, жалоб и др.); библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов; каталог товаров, работ, услуг; планы-графики и данные по их реализации; результаты мониторинга закупок, аудита и контроля в сфере закупок; информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд и др.
ЕИС осуществляет также функцию контроля за соответствием идентификационных кодов и непревышением объема финансового обеспечения закупок, содержащихся в различных документах, направляемых с использованием ЕИС, -- планах-графиках, извещениях о закупках, протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), проектах контрактов. Кроме того, на ЕИС возложено обеспечение использования усиленной квалифицированной электронной подписи для подписания электронных документов, предусмотренных Законом о контрактной системе. Таким образом, создание и функционирование ЕИС не ограничивается указанной в ст. 4 Закона о контрактной системе одной целью -- информационного обеспечения контрактной системы, ЕИС является многофункциональной ГИС, уполномоченным органом исполнительной власти по созданию, развитию, ведению и обслуживанию которой, по установлению порядка регистрации в ЕИС и пользования системой, а также выработке по согласованию с Минфином России функциональных требований к которой является Федеральное казначейство Постановление Правительства РФ от 13.04.2017 № 442 «Об определении федерального органа исполни-тельной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок, по созданию, развитию, ведению и обслуживанию единой информационной системы в сфере закупок, по установлению порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок, а также на ведение единого реестра участников закупок, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 996» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2565..
ЕИС является ключевым компонентом информационной системы в сфере закупок. В постановлении Правительства РФ от 23.12.2015 № 1414 «О порядке функционирования единой информационной системы в сфере закупок» установлены требования к обеспечению непрерывности функционирования ЕИС, защите информации от несанкционированного доступа к информации, порядок информационного взаимодействия ЕИС с иными информационными системами, а также права обязанности участников ЕИС.
Участниками ЕИС являются субъекты ЕИС и пользователи официального сайта ЕИС, права которых различаются. К пользователям официального сайта относятся физические и юридические лица, использующие данный информационный ресурс в целях поиска, ознакомления с требуемой информацией, направления различных сообщений и запросов за исключением участников общественного обсуждения. Пользователям должно быть обеспечено право свободного беспрепятственного доступа к информации, содержащейся на официальном сайте. Технологические требования к форматам и размерам размещаемых в ЕИС файлов для обеспечения беспрепятственного доступа к ЕИС установлены в Федеральным казначейством См.: приказ Федерального казначейства от 30.12.2015 № 26н «Об утверждении порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок» // Официальный интернет-портал правовой ин-формации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 23.03.2016.. Нарушением права на доступ к информации в ЕИС является размещение документации о закупке, содержащей ограничения поиска и копирования фрагментов текста, размещение информации о закупке не в полном объеме, что приводит к нарушению прав пользователей и к ограничению конкуренции См.: решение ФАС России от 16.10.2018. № 18/44/105/1353; решение ФАС России от 18.07.2019 по делу № 19/44/105/1953; решение ФАС России от 27.06.2019 по делу № 19/44/99/322; определение Верховного Суда от 23.06.2017. № 310-кг17-7071 // СПС «КонсультантПлюс»..
Расширение функционала ЕИС, формирование в ней новых подсистем приводят к сбоям ее работы, в том числе из-за устаревших технических и технологических средств, поэтому актуальной задачей является применение современной технологической основы функционирования ЕИС Кикавец В. В. Обеспечение публичных интересов государства в товарах, работах, услугах в период реа-лизации стратегии развития информационного общества // Финансовое право. 2018. № 4. С. 29..
Лицам, обозначаемым в постановлении Правительства РФ№ 1414 как субъекты ЕИС, к которым относятся лица, использующие ЕИС для реализации своих функций и полномочий, предоставляется доступ к информации, содержащейся в ЕИС, после прохождения процедуры регистрации в ЕИС См.: постановление Правительства РФ от 30.12.2018 № 1752 «О порядке регистрации участников закупок в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и ведения реестра участников закупок и внесении изменений в постановлении Правительства РФ от 8.06. 2018. № 656» // СЗ РФ. 2019. № 1. Ст. 47..
Процедура регистрации в ЕИС является новой процедурой (ст. 24.2 Закона о контрактной системе), содержащей довольно сложные правила, предусматривающие как самостоятельные действия участника закупки, так и автоматическую передачу сведений из иных информационных систем См.: постановление Правительства РФ от 28.11.2011 № 977 «О федеральной государственной инфор-мационной системе “Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечива-ющей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме”» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7284.. В единый реестр участников закупок сведения о зарегистрированном в ЕИС лице поступают автоматически. Передача информации и документов, формируемых участником закупки самостоятельно, подписывается усиленной квалифицированной подписью уполномоченного лица (ст. 5 Закона о контрактной системе).
Для участия в электронной процедуре выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) на электронной площадке участнику закупки необходима аккредитация на электронной площадке, осуществляемая в автоматическом режиме. Таким образом, в сфере закупок участник закупок вправе осуществлять свои гражданские права и нести обязанности, предусмотренные нормативными правовыми актами, только посредством ЕИС. С целью оптимизации процедур легализации участия в закупках разработан законопроект, предусматривающий создание цифрового профиля граждан и юридических лиц и инфраструктуры цифрового профиля для обмена сведениями в электронной форме См.: проект федерального закона № 747513-7 от 05.07.2019 «О внесении изменений в отдельные зако-нодательные акты» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/747513-7..
Размещаемая в ЕИС информация является юридически значимой. В Законе о контрактной системе установлена обязанность заказчиков и иных участников контрактной системы размещать документы в ЕИС (извещений об осуществлении закупок, протоколов, результатов мониторинга и аудита и пр.) и установлены сроки их размещения. Нарушение правил и сроков размещения в ЕИС документированной информации влечет, согласно ст. 7.29.3, ст. 7.30 КоАП РФ, наложение административных штрафов на соответствующих должностных лиц (заказчика, уполномоченного органа и др.).
К особенностям ЕИС следует отнести и осуществление ею функций во взаимодействии с иными ГИС -- как созданными в контрактной системе, так и с иными ГИС, в различной степени интегрированными с ЕИС (в сфере управления государственными и муниципальными финансами (ч. 2 ст. 4 Закона о контрактной системе), используемых для предоставления государственных услуг (п. «г» ч. 2 ст. 24.1 Закона о контрактной системе) и иных.
Важным направлением совершенствования правил в сфере закупок следует считать меры по унификации форматов ЕИС и иных информационных систем, а также совершенствование межведомственного взаимодействия посредством подключения информационных систем к единой системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), целью которой является технологическое обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций Постановление Правительства РФ от 08.09.2010. № 697 «О единой системе межведомственного элек-тронного взаимодействия» // СЗ РФ. 2010. № 38. Ст. 4823..
На необходимость интеграции всех информационных ресурсов органов государственной власти на базе отечественных информационно-коммуникационных технологий, что должно привести к значительному сокращению времени на обработку одинаковой информации и обеспечение должного уровня информационной безопасности, обращается внимание в литературе Самолысов П. В. Факторы, способствующие повышению конкурентоспособности российских информа-ционных и коммуникационных технологий // Право и цифровая экономика. 2019. № 2. С. 7--8.. В настоящее время проводится эксперимент по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных системах Постановление Правительства РФ от 03.06.2019 № 710 «О проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах» // СЗ РФ. 2019. № 23. Ст. 2963., одной из задач которого является разработка инфраструктуры цифрового профиля. В рамках эксперимента будет сформирована единая методология информационного обмена между ГИС с использованием технологических элементов создаваемой национальной системы управления данными Концепция создания и функционирования национальной системой управления данными, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 03.06.2019. № 1189-р // СЗ РФ. 2019. № 23. Ст. 3041.. В перспективе должна быть создана единая информационная платформа, обеспечивающая информационное взаимодействие ГИС с применением цифровых технологий.
В Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019--2024 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р СЗ РФ. 2019. № 6. Ст. 542., указаны недостатки ЕИС, основным из которых следует считать отсутствие в полной мере осуществления функций ЕИС как единого центра размещения информации о закупках и инструмента управления закупками.
Основные недостатки действующего законодательства о закупках -- его нестабильность и сложность для правоприменителей, поэтому общим трендом в его развитии выступает упрощение правил Закона о контрактной системе См.: Андреева Л. В. Государственные закупки в России: правовое регулирование и меры по его совер-шенствованию : монография. М. : Проспект, 2019. С. 166--182..
Происходящие «точечные» изменения Закона о контрактной системе не способствуют повышению эффективности его норм, поэтому, как представляется, необходимы системные изменения законодательства о закупках, направленные на применение современных информационно-коммуникационных и цифровых технологий, поскольку в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов не учтены принятые документы и нормативные правовые акты, предусматривающие меры по адаптации законодательства к применению цифровых технологий в сфере закупок.
ЕИС является уникальной информационной системой, в которой за сутки обрабатывается 250 млн транзакций. За 10 месяцев 2019 г. сумма заключенных контрактов и размещенных в ЕИС составила 5,6 трлн руб. Кривошапко Ю. Пример на преумножение // Российская газета. 16.12.2019. № 283 (8041). С. 7. Огромный объем информации в ЕИС, поступающей из большого количества различных, в том числе разрозненных или слабосвязанных, источников в объемах, которые невозможно обработать вручную за разумное время, понимаемый как большие данные См.: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017--2030 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 09.05.2017 № 203 // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901., позволяет ставить вопрос о создании системы больших данных в сфере закупок, поэтому, как указывается в литературе, для обработки больших массивов информации требуются современные технологии и технические средства Савельев А. И. Направления регулирования больших данных и защита неприкосновенности частной жизни в новых экономических реалиях // Закон. 2018. № 5. С. 133 ; Михайлов А. В. Указ. соч. С. 9..
Повышению эффективности функционирования ЕИС будет способствовать отказ от бумажного документооборота на всех этапах проведения закупок, включая фиксирование конечного результата исполнения контракта и полный переход на электронный документооборот.
Одним из направлений совершенствования функционирования ЕИС по сбору, обработке, хранению, использованию информации является оптимизация межведомственного взаимодействия ГИС с ЕИС не только путем введения единых требований к ГИС, но и перевод на автоматическую передачу(без участия человека) данных в ЕИС, что существенно сократит сроки и издержки заказчиков и участников контрактной системы.