Признаки нормативного правового акта в решениях об установлении зон с особыми условиями использования территорий на примере санитарно-защитных зон
П.В. Мунтяну
В статье рассматриваются теоретические и практические проблемы, связанные с выявлением признаков нормативно-правового акта в решениях об установлении зон с особыми условиями использования территорий, а также связанные с моментом и порядком вступления в силу таких решений. Анализ особого порядка принятия решения на примере санитарно-защитных зон, особого содержания ограничений и особого территориального охвата в таком регулировании позволили выявить аргументы в пользу и против признания решений об установлении зон нормативными правовыми актами. Ненормативный правовой акт представляет собой властное решение органа власти, для оспаривания которого процессуальное законодательство отдает три месяца. Признание недействительным нормативного правового акта возможно в течение всего срока действия данного акта.
Убедиться в необходимости признания решения об установлении зоны нормативным правовым актом позволяет исследование порядка вступления в силу такого решения на примере санитарно-защитных зон. Решение об установлении зоны вступает в силу с момента внесения сведений о зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Единственным гарантированным способом получения информации о содержании такого решения и дате занесения его в реестр служит выписка из Единого государственного реестра недвижимости. Данная выписка предоставляется Росреестром за плату. Такой механизм идет в разрез с представлением об общедоступности и всеобщности сведений о нормативных правовых актах. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства в сфере правового регулирования зон с особыми условиями использования территорий.
Ключевые слова: зона с особыми условиями использования территории, санитарно-защитная зона, нормативный правовой акт, официальное опубликование, публичный сервитут, защита прав, баланс интересов.
Signs of normative legal acts in decisions on the establishment of zones with special conditions for the use of territories on the example sanitary protective zones
P.V. Munteanu
The article deals with theoretical and practical problems associated with identifying the signs of a normative legal act in decisions on the establishment of zones with special conditions for the use of territories, as well as those related to the moment and procedure for the entry into force of such decisions. An analysis of the special decision-making procedure on the example of sanitary protection zones, the special content of restrictions and special territorial coverage in such regulation made it possible to identify arguments in favor and against recognizing decisions on establishing zones as normative legal acts. A non-normative legal act is an imperious decision of an authority, for which the procedural legislation gives three months to challenge. Recognition as invalid of a normative legal act is possible during the entire period of validity of this act.
To be convinced of the need to recognize the decision to establish a zone as a normative legal act, the study of the procedure for the entry into force of such a decision on the example of sanitary protection zones allows. The decision to establish the zone comes into force from the moment the information about the zone is entered into the Unified State Register of Real Estate. The only guaranteed way to obtain information about the content of such a decision and the date of its entry into the register is an extract from the Unified State Register of Real Estate. This extract is provided by Rosreestr for a fee. Such a mechanism goes against the notion of public accessibility and universality of information about regulatory legal acts. The results of the study can be used to improve legislation in the field of legal regulation of zones with special conditions for the use of territories.
Keywords: zone with special conditions for the use of the territory, sanitary protection zone, normative legal act, official publication, public easement, protection of rights, balance of interests.
Зоны с особыми условиями использования территорий все чаще обращают на себя внимание ученых-теоретиков и практикующих юристов. В попытках законодателя подвести все виды зон к общему правовому регулированию был принят Федеральный закон от 03.08.2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1]. Данным законом вводится новая 19 глава Земельного кодекса РФ [2], посвященная вопросам установления, изменения и прекращения зон с особыми условиями использования территорий. В целом, заложенные в этой главе правила можно оценить положительно. На практике стал более-менее понятен механизм правового регулирования в этой сфере, позволивший предсказуемо оценить риски принятия тех или иных решений. Подход к регулированию отношений, возникающих по причине установления зон с особыми условиями использования территорий, кардинальным образом не отличается от теоретических наработок в данной сфере [3]. Но, несмотря на это, следует признать, что в ряде случаев возникают некоторые спорные моменты. Если не разрешить эти вопросы, не обсуждать их и не придавать им особое значение, то, вероятно, это грозит нарушением прав конечных правоприменителей. Иными словами, устранять пробелы, коллизии и другие недостатки в правовом регулировании законодателя придется уже на другом уровне, в том числе через судебную систему.
К таким спорным моментам относятся следующие вопросы: является ли решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории нормативным правовым актом, и возникает ли необходимость в его опубликовании в официальных источниках?
Признаки, характеризующие нормативный правовой акт, указаны в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» [4]. К таким признакам относятся:
- издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;
- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
На примере решений об установлении санитарно-защитных зон как одного из видов зон с особыми условиями использования территорий постараемся разобраться и определить наличие либо отсутствие у таких решений признаков нормативных правовых актов.
Решением Управления Роспотребнадзора по Чувашской Республике - Чувашии от 11.07.2022 г. № Р/29-У установлена санитарно-защитная зона для объекта «Реконструкция лабораторий ООО "Чебоксарский центр испытаний"» по адресу: Чувашская Республика, г. Чебоксары, ул. Ломоносова, д. 2 [5]. В нем указаны: адрес производственного объекта, кадастровые номера земельных участков, которые попадают в санитарно-защитную зону, перечень координат зоны с графикой и перечислены ограничения в использовании земельных участков. Решение Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю от 27.08.2021 г. № 140 «Об установлении санитарно-защитной зоны для скважины № 62 Архангельского месторождения нефти Общества с ограниченной ответственностью «ЛУКОЙЛ- ПЕРМЬ» по адресу: Пермский край, район Усольский, деревня Малое Романово» [6] содержит аналогичные элементы правового регулирования. В тоже время, тем же самым Управлением Роспотребнадзора по Пермскому краю публикуется весьма ограниченное по содержанию решение от 25.08.2018 г. № 26 «Об установлении размеров санитарно-защитной зоны для ООО «Пермская сетевая компания» (площадка по адресу: г. Пермь, ул. Косякова, 23)» [7]. В данном решении не содержатся перечень координат зоны с графикой и кадастровые номера земельных участков в границах зоны.
В связи с этим возникает вопрос, можно ли отнести указанные решения к категории нормативных правовых актов? Формально, данные решения (кроме последнего) содержат кадастровые номера конкретных земельных участков и границы земель, включенных в санитарно-защитную зону. С этого подхода можно допустить, что решения содержат нормы права в виде ограничений, но обязательны только для определенного круга лиц. Тем более, ограничения устанавливаются однократно, то есть решения об установлении санитарно-защитных зон не рассчитаны на неоднократное применение. Таким образом, если рассматривать данные решения под данным углом, то они не являются нормативными правовыми актами, а представляют собой властное решение (действие) уполномоченного органа власти.
С другой стороны, земли и земельные участки, включенные в границы санитарно-защитной зоны, могут изменяться путем раздела, перераспределения, объединения и пр. Также могут меняться и правообладатели данных земельных участков. Потенциальные инвесторы, разработчики градостроительной документации и другие лица хоть и не являются правообладателями земельных участков в границах санитарно-защитной зоны, но в перспективе могут ими стать, либо решение об установлении данной зоны может повлиять на их деятельность. Следует также отметить, что крупные производственные объекты могут иметь санитарно-защитные зоны с радиусом в 1 км и более. Соответственно, количество заинтересованных лиц, в отношении которых установлены ограничения в использовании земельных участков, существенно возрастает. Эти ограничения действуют постоянно, пока функционирует сам производственный объект.
Таким образом, доводы есть в пользу обоих вариантов. В зависимости от тех взглядов, которых придерживаются конкретные правоприменители, решение об установлении санитарно-защитной зоны можно признать либо не признавать нормативным правовым актом. Рассчитывать на единство во взглядах не приходится. Для того чтобы определиться и сделать выбор в пользу одного подхода, решающим аргументом, по мнению автора, должен стать правовой результат, который последует на практике при реализации данного подхода.
Стоит акцентировать внимание на том, что в случае признания решения об установлении санитарно-защитной зоны актом индивидуального применения, не обладающего признаками нормативного правового акта, защитить свои права в суде становится значительно сложней. Как следует из ч. 1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства РФ [8], административное исковое заявление может быть подано в суд в течение 3 месяцев со дня, когда заинтересованному лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (ч. 8 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства РФ). Аналогичные правила предусмотрены ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ [9].
Очевидно, что предпринимателям трудно, а обычным гражданам будет еще трудней успеть в кротчайший срок найти квалифицированного юриста, разбирающегося в столь узкой сфере права. Кроме того, предстоит выделить для этого денежные средства на оплату труда юриста и других затрат, собрать полный пакет документов, подготовить и подать заявление в суд. Обширная судебная практика свидетельствует о том, что суды неохотно восстанавливают процессуальные сроки. Все это может привести к тому, что незаконно установленная санитарно-защитная зона, например, из-за слишком больших, необоснованных размеров, может быть фактически легализована по истечении всего 3 месяцев действия. Такой подход, по мнению автора, в корне не верен, даже при условии, что заинтересованное лицо с первых дней знало об установлении санитарно-защитной зоны.
В случае же признания решения об установлении санитарно-защитной зоны нормативным правовым актом баланс интересов уравновешивается. Согласно ч. 6 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. Таким образом, заинтересованное лицо в защите своих прав не ограничено в сроках на обжалование соответствующего решения.
Неразрывно связан с этой проблемой вопрос о дате вступления в силу решения и об официальном источнике размещения решения. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ [10] законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Вдобавок к этому, в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» [11] указывается, что суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.
Согласно п. 8 и 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [12] нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти проходят государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или «Официальном интернет-портале правовой информации». Таким образом, решение об установлении санитарно-защитной зоны в случае признания его нормативно-правовым актом должно быть официально опубликовано в общедоступном источнике правовой информации.
Вместе с тем, согласно п. 24 ст. 106 Земельного кодекса РФ зоны с особыми условиями использования территорий, ограничения в использовании земельных участков в таких зонах считаются установленными со дня внесения сведений о зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Данное правило порождает коллизию в порядке опубликования нормативных правовых актов и ставит под сомнение действительное наличие признаков нормативного правового акта у решения об установлении санитарно-защитной зоны.