Еще больше сомнений вызывает п. 22 ст. 106 Земельного кодекса РФ, согласно которому зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются бессрочно или на определенный срок. Применительно к санитарно-защитным зонам, в решениях не указывается определенный срок действия ограничений, поскольку это напрямую связано с функционированием производственного объекта, определившего санитарно-защитную зону. Однако в отношении иных видов зон с особыми условиями использования территорий указанные свойства могут усилить позицию об отсутствии признаков нормативности таких решений.
Г.А. Волков считает, что решения об установлении зон с особыми условиями использования территорий имеют нормативный характер и должны вступать в силу по правилам вступления в силу нормативных правовых актов [13]. С указанной позицией сложно не согласиться. Заложенное в Земельном кодексе РФ правило об ином порядке вступления в силу решений об установлении зон с особыми условиями использования территорий имеет свои существенные недостатки.
Изначально дата вступления в силу нормативного акта соотносилась с датой внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости, а не с датой официального опубликования в Правилах установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон [14, п. 25]. Между тем, в данных правилах, а также в Земельном кодексе РФ и иных федеральных законах не обеспечиваются реальные механизмы доведения соответствующих решений до правообладателей земельных участков, включенных в границы зон.
Пунктом 21 ст. 106 Земельного кодекса РФ закрепляется обязанность Росреестра по уведомлению правообладателей земельных участков, находящихся в границах зоны с особыми условиями использования территории, о внесении сведений о зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Согласно ч. 5.1 ст. 34 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» [15] уведомление можно направить двумя способами: в личном кабинете официального сайта Росреестра либо посредством электронной почты. Почтой по адресу регистрации направлять уведомление о возникновении ограничений в использовании земельного участка никто не будет. Более того, ответственность за нарушение порядка уведомления законодательством не установлена. Соответственно, вполне вероятно, некоторые правообладатели земельных участков могут на протяжении длительного времени не знать о существующих ограничениях в использовании земельных участков. С другой стороны, после принятия, например, федерального закона, каждый затронутый его регулированием субъект персонально не извещается. Происходит лишь опубликование данного акта в едином официальном источнике. Получается, что дата вступления в силу решения в порядке официального опубликования и в порядке внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости является конкретной и определенной. Тогда в чем же заключается проблема?
Представляется, что отсутствие публикации о принятом решении по зоне существенно затрудняет поиск и получение текста решения, а в некоторых случаях и вовсе идет в разрез с конституционным принципом общедоступности таких сведений.
В подавляющем большинстве случаев подзаконные нормативные акты публикуются на официальных сайтах органов власти, которые их принимали. Решения об установлении санитарно-защитных зон принимаются Роспотребнадзором или его территориальными органами. Поэтому их можно отнести к подзаконным нормативным актам. Рассмотренные выше решения территориальных органов Роспотребнадзора размещены на их официальных сайтах, однако решения об установлении санитарно-защитных зон публикуются не у всех территориальных органов Роспотребнадзора. Например, соответствующие решения отсутствуют на сайтах Управлений Роспотребнадзора по Удмуртской Республике, Тюменской области и др. Кроме того, даже на сайте Роспотребнадзора соответствующие решения не размещаются.
Далее, можно предположить, что соответствующие решения могут размещаться на официальных сайтах, где публикуются нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ или муниципальных образований. Вместе с тем, и на этих сайтах решения об установлении санитарно-защитных зон также не публикуются.
Более опытные пользователи Интернета, к тому же, могут также найти бесплатный ресурс - публичная кадастровая карта. Согласно ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» публичная кадастровая карта представляет собой карту, предназначенную для использования неограниченным кругом лиц без взимания платы. На ней дублируются все основные сведения, внесенные в Единый государственный реестр недвижимости. В действительности с помощью нее можно обнаружить, есть ли на определенной территории установленная санитарно-защитная зона, и, если она установлена, можно увидеть конкретные земельные участки, попавшие в ее границы.
Казалось бы, вот решение вопроса: заинтересованному лицу никто не мешает периодически мониторить свои земли на предмет появления новых ограничений. Однако проблема заключается в другом. На публичной кадастровой карте не указывается дата внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости о зоне с особыми условиями использования территории. Данную информацию можно получить только за плату. Выписка из Единого государственного реестра недвижимости о зоне с особыми условиями использования территории, получаемая через МФЦ, для физических лиц стоит 1 480 руб., для юридических лиц - 4 440 руб. [16]. Отдельно придется заплатить за предоставление копии документа, на основании которого в Единый государственный реестр недвижимости была внесена зона, то есть текста самого решения. Подобное положение дел не выдерживает никакой критики. Заинтересованному лицу не просто сложно найти сведения о принятом решении, ему еще приходится тратить собственные денежные средства для выяснения точной даты установления санитарно-защитной зоны и содержания ограничений.
Ситуация усугубляется тем, что проверить обоснованность размеров санитарно-защитной зоны невозможно без изучения проекта и экспертного заключения, на основании которых принималось решение об ее установлении. Вместе с тем, данные документы не предоставляются Роспотребнадзором и его территориальными органами, поскольку представляют собой коммерческую тайну. Получить их можно только через судебный запрос. Между тем, подача искового заявления и изучение самых важных документов, по факту, только в судебном процессе, несет большие риски как минимум в судебных расходах. Описанная ситуация показывает несовершенство и непоследовательность действующего правового регулирования в указанной сфере.
Для более детального анализа представляется возможным сравнить данные вопросы с порядком вступления в силу публичных сервитутов. Одновременно с появлением в Земельном кодексе РФ главы про зоны с особыми условиями использования территорий также появилась глава, посвященная вопросам установления публичного сервитута [17]. Из содержания данной главы следует, что публичный сервитут представляет собой принудительное размещение на частной земле коммуникаций и других важных инфраструктурных объектов, которыми пользуются два и более потребителя. Публичный сервитут также считается установленным с момента внесения его границ в Единый государственный реестр недвижимости. В отличие от зон с особыми условиями использования территорий, объект сервитута размещается на земле заинтересованного лица. Однако схожесть данных институтов заключается в том, что в обоих случаях возникают зоны с особыми условиями использования территорий. Публичный сервитут - это лишь новый способ приобретения прав на участок.
Если сравнить способы извещения, то в отличие от установления зон правообладатели земельных участков, на которых планируется установление публичного сервитута, извещаются уполномоченными лицами следующими способами:
1) опубликовывается сообщение о возможном установлении публичного сервитута в официальном источнике публикации нормативных правовых актов, официальном сайте уполномоченного органа власти, размещается сообщение на информационных щитах (п. 3 ст. 39.42 Земельного кодекса РФ);
2) решение об установлении публичного сервитута размещается на официальном сайте уполномоченного органа власти, принявшего такое решение (пп. 1 п. 7 ст. 39.43 Земельного кодекса РФ);
3) проект соглашения об осуществлении публичного сервитута, сведения о границах сервитута или выписка из Единого государственного реестра недвижимости направляется правообладателю земельного участка заказным письмом с уведомлением о вручении (п. 5 ст. 39.47 Земельного кодекса РФ).
Таким образом, данные способы извещения правообладателя земельного участка фактически позволяют любому заинтересованному лицу удостовериться в наличии либо отсутствии публичного сервитута и возникающей от него зоны с особыми условиями использования территории. Отсюда следует, что действующее законодательство необоснованно отдает предпочтение в защите прав лица, в отношении земельного участка которого устанавливается публичный сервитут, перед лицом, права которого ограничиваются действием зоны с особыми условиями использования территории. При этом суды не признают решение об установлении публичного сервитута нормативным правовым актом, и потому его оспаривание происходит в порядке признания незаконными действий органов публичной власти [18].
На основании изложенного, в целях обеспечения справедливого баланса интересов, предлагается признать решение о зоне с особыми условиями использования территории нормативным правовым актом. В свою очередь, стоит закрепить в законодательстве норму об обязательности отражения данных решений в официальных источниках опубликования нормативных правовых актов и вступления в силу решений с момента такой публикации.
правовой санитарно-защитная зона сервитут
Список літератури
1. Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2018. 32 (Часть II). Ст. 5135.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3. Золотова О.А. Правовой режим охранных зон: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 207 с.
4. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // Российская газета. 2019. № 6.
5. Решение Управления Роспотребнадзора по Чувашской Республике - Чувашии от 11.07.2022 г. № Р/29-У «Об установлении санитарно-защитной зоны для объекта: «Реконструкция лабораторий ООО «Чебоксарский центр испытаний» по адресу: Чувашская Республика, г. Чебоксары, ул. Ломоносова, д.2» // Официальный сайт Управления Роспотребнадзора по Чувашской Республике - Чувашии.
6. Решение Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю от 27.08.2021 г. № 140 «Об установлении санитарно-защитной зоны для скважины № 62 Архангельского месторождения нефти Общества с ограниченной ответственностью «ЛУКОЙЛ-ПЕРМЬ» По адресу: Пермский край, район Усольский, деревня Малое Романово» // Официальный сайт Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю.
7. Решение Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю от 25.08.2018 г. № 26 «Об установлении размеров санитарно-защитной зоны для ООО «Пермская сетевая компания» (площадка по адресу: г. Пермь, ул. Косякова, 23)» // Официальный сайт Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю.
8. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 г. № 22-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
9. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
10. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237.
11. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Российская газета. 1995. № 247.
12. Указ Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 1996. № 99.
13. Волков Г.А. О совершенствовании определения видов разрешенного использования земельных участков // Экологическое право. 2019. № 1. С. 13-19.
14. Постановление Правительства РФ от 3 марта 2018 г. № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 11. Ст. 1636.
15. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (Часть I). Ст. 4344.
16. Приказ Росреестра от 13.05.2020 г. № П/0145 «Об установлении размеров платы за предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, и иной информации» // Официальный интернет-портал правовой информации.
17. Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» // Собрание законодательства РФ. 2018. 32 (Часть II). Ст. 5134.
18. Определение Верховного Суда РФ от 01.07.2022 г. № 308-ЭС22-9955 по делу № А53-10735/2021 // СПС «КонсультантПлюс».