Кубанский государственный университет
Процессуальный статус руководителя следственного органа
Лысогорская С.В.
Предварительное следствие в России традиционно является исходной формой досудебной деятельности. За время своего существования предварительное следствие не раз подвергалось законодательным изменениям. Примером этому служит Федеральный закон от 5.06.2007 г. № 87-ФЗ, который впервые ввел понятие «руководитель следственного органа», заменив ранее употребляющийся термин «начальник следственного отдела».
Под руководителем следственного органа понимается должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель (п. 381 ст. 5 УПК РФ).
Процессуальный статус это лицо приобрело после принятия Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г., который дополнил ст. 34 УПК РСФСР пунктом «6а», где формулировалось понятие начальника следственного отдела, а в ст. 1271 УПК РСФСР регламентировались его процессуальные полномочия.
В период разработки нового уголовно-процессуального законодательства некоторые ученые ставили под сомнение целесообразность осуществления начальником следственного отдела процессуальных полномочий по контролю за своевременностью действий следователя по раскрытию и предупреждению преступлений, принятию мер к наиболее полному и объективному производству предварительного следствия. Даже делались предложения о ликвидации этой процессуальной фигуры. Так, по мнению авторов-разработчиков теоретической, модели УПК, сохранение процессуальной фигуры начальника следственного отдела мешает усилению прокурорского надзора [Савицкий, с. 14]. Однако УПК РФ 2001 г. не только сохранил процессуальную фигуру начальника следственного отдела, но и несколько расширил его полномочия. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. признал утратившим силу п. 18 ст. 5 УПК РФ (закреплявший понятие начальника следственного отдела как должностного лица, возглавляющего соответствующее следственное подразделение, а также его заместителя) и ввел в ст. 5 УПК РФ п. 381, как уже отмечалось, понятие «руководитель следственного органа» [Семенцов, 2008, с. 63].
Теперь же необходимо разобраться, чем было обусловлено такое решение законодателя. Толковый словарь русского языка трактует слово «руководить» как «направлять чью-либо деятельность» [Ожегов, Шведова, с. 687]. При этом подразумевается, что руководимое лицо (в нашем случае следователь) воспринимает волю руководителя и сознательно подчиняется ей. Дело в том, что процессуальная самостоятельность следователя не признает никакого иного руководства расследованием, кроме как со стороны руководителя следственного органа и в тех пределах, которые установлены законом. В последние годы в юридической литературе активно обсуждается вопрос об укреплении процессуальной самостоятельности, независимости следователя, повышении его статуса как одной из главных гарантий успешного выявления всех обстоятельств уголовного дела при соблюдении прав участников досудебного производства. По мнению Н. С. Мановой, которая считала, что обеспечение процессуальной самостоятельности следователя несовместимо с его процессуальным подчинением административным руководителям (тогда еще начальникам следственных отделов) и наделением последних процессуальными правомочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать решения следователя [Манова, с. 61-66]. Однако в литературе высказывалось и другая точка зрения. Так, А. Д. Назаров считал, что необходимо расширение ведомственного контроля за деятельностью следователя, и предлагал наделить тогда еще начальника следственного отдела правом соглашаться или не соглашаться с важнейшими решениями следователя, определяющими судьбу уголовного дела, а также правом отменять незаконные и необоснованные постановления следователя [Назаров, с. 119-120].
Полномочия руководителя следственного органа осуществляют Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, руководитель Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ, руководители следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъектам Российской Федерации, специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ по военным округам, следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ по районам, городам, специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе военных следственных отделов по гарнизонам и иным учреждениям, их заместители, а также руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти), их территориальных органов по субъектам Российской Федерации, районам, городам, их заместители, иные приравненные к ним руководители следственных органов (ч. 5 ст. 39 УПК РФ). полномочие руководитель следственный судопроизводство
Таким образом, часть субъектов уголовно-процессуальных отношений и их полномочия определены, как это видно из текста УПК РФ, уголовно-процессуальным законом. Полномочия другой части субъектов уголовно-процессуальных отношений -- «иных руководителей следственных органов и их заместителей» законодатель поручил определить Председателю Следственного комитета при прокуратуре РФ и другим руководителям следственных органов соответствующих органов исполнительной власти. Но это только часть поручения, в действительности руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти наделены полномочиями не только по определению перечня круга субъектов уголовно-процессуальных отношений.
Регулирование самих уголовно-процессуальных отношений является компетенцией Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов РФ. При этом основной объем полномочий в части производства по уголовным делам возложен на УПК РФ, единственный федеральный закон, специально посвященный регулированию уголовно процессуальных отношений (см. ст. 1-3 УПК РФ). Определение круга субъектов уголовно-процессуальных отношений и их полномочий -- не производный и не второстепенный вопрос, а важнейшая государственная задача УПК, сердцевина всей уголовно-процессуальной деятельности. Изложенное побуждает сделать вывод о неконституционности указанных «новых» положений ч. 5 ст. 39 УПК РФ в той части, в какой они ориентируют «следственные ведомства» подкорректировать уголовно-процессуальный закон, а по сути дела -- определить круг вероятных субъектов прав руководителя следственного органа и их правовой статус, взяв тем самым на себя функции законодателя.
Ознакомление с ведомственными приказами федеральных руководителей следственных органов при Прокуратуре РФ (от 18 декабря 2007 г. № 43) и при МВД РФ (от 17 декабря 2007 г. № 38) свидетельствует о том, что руководство указанных структур по-разному восприняло установки, содержащиеся в ч. 5 ст. 39 УПК РФ.
Приказ Председателя Следственного комитета при Прокуратуре РФ установил полномочия РСО всех, а не только «иных», не перечисленных в ч. 5 ст. 39 УПК РФ, должностных лиц, осуществляющих руководство следственными органами.
Нет надобности перечислять те или иные группы руководителей следственных органов, которым некоторые полномочия в одном из приказов «урезаны», «уточнены» по сравнению с тем, которые присутствуют в ст. 39 УПК РФ. Нет необходимости рассматривать и позиции соответствующего приказа другого ведомственного акта, в котором обозначены не только полномочия, содержащиеся в ст. 39 УПК РФ, но и в других статьях УПК РФ (см. ст. 109, 124, 152, 153 и др.). Важно то, что в рассматриваемых случаях имеет место законотворчество, осуществляемое руководителями ведомств, по мнению, например, профессора Божьева, именно с превышением своих полномочий. Можно сказать, что это нормотворчество осуществлено во исполнение делегированных законодателем полномочий (ч. 5 ст. 39 УПК РФ). Но это «делегирование», если его можно так назвать, неправомерно. Законодатель не вправе был это делать. Нормативный акт, выходящий из-под пера руководителя ведомства, - это не законодательный, а только ведомственный акт. При этом он может быть нормативным актом только при непременном соблюдении одного простого условия: если нормотворчество осуществлено в пределах компетенции этого ведомства [Божьев, с. 65-69].
В уголовном судопроизводстве руководитель следственного органа обладает определенным набором полномочий, но в теории уголовного процесса нет единой точки зрения относительно классификации данных полномочий. Так некоторые авторы, ссылаясь на то, что в практике предварительного следствия руководитель следственного органа наряду с уголовно-процессуальными средствами использует средства организационного (непроцессуального) характера, выделяют две формы руководства: организационное и процессуальное. Такой точки зрения придерживается профессор В. А. Семенцов [Семенцов, с. 65]. Но группа процессуальных полномочий некоторыми учеными делится еще на отдельные подгруппы. Например, А. В. Гриненко считает, что руководитель следственного органа обладает двумя группами процессуальных полномочий:
1) по процессуальному контролю за деятельностью следователя;
2) по осуществлению уголовного преследования [Гриненко, с. 72-73].
А А. В. Смирнов и К. Б. Калиновский же выделяют полномочия:
1) по определению надлежащего субъекта (субъектов) производства предварительного следствия;
2) по контролю за направлением расследования;
3) по контролю за применением мер процессуального принуждения;
4) по контролю за полнотой, объективностью, всесторонностью и законностью предварительного следствия;
5) по обеспечению процессуальной самостоятельности следователя [Смирнов, Калиновский, с. 109-112]. Теперь подробнее рассмотрим организационные и процессуальные полномочия.
Организационная деятельность руководителя следственного органа направлена на создание необходимых условий для качественного расследования - от общей организации работы следователей до повышения ими профессионального мастерства. Так, в п. 1 приказа председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. № 5 «О мерах по организации процессуального контроля» предусмотрена обязанность руководителей следственных органов осуществлять единообразный подход к организации процессуального контроля в ходе уголовного судопроизводства, незамедлительно реагировать на выявленные нарушения законов, используя в полном мере процессуальные полномочия, закрепленные в ст. 39 УПК РФ.
Согласно п. 4 приказа председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ от 7 сентября 2007 г. № 6 «О мерах по организации предварительного следствия» на руководителей следственных органов возлагается обязанность по организации четкой системы дежурств следователей, согласованной с оперативными службами и экспертными учреждениями для их незамедлительного выезда на место происшествия. Тем же приказом руководителю следственного органа предписывается лично выезжать на место убийства двух и более лиц, совершенного без очевидцев, акта терроризма, аварий, возникновения чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф, повлекших человеческие жертвы, значительные разрушения и иные тяжкие последствия, а также преступлений, имеющих большой общественный резонанс, с целью организации квалифицированного проведения первоначальных следственных действий и взаимодействия с оперативно-розыскными подразделениями, органами исполнительной власти и местного самоуправления [Семенцов, 2008, с. 65].
Руководитель следственного органа имеет важные процессуальные полномочия. В целом их можно охарактеризовать как осуществление уголовного преследования в форме руководства предварительным следствием. Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» все полномочия по руководству предварительным следствием, которые ранее принадлежали прокурору, переданы руководителю следственного органа. Это имеет своей целью разграничить на предварительном следствии процессуальную деятельность по расследованию уголовных дел и по надзору за соблюдением законов.
Процессуальные полномочия руководителя следственного органа таковы.
Полномочия по определению надлежащего субъекта (субъектов) производства предварительного следствия:
1. Поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству (п. 1 ч. 1 ст. 39).
Поручение производства предварительного следствия нескольким следователям означает одновременно и принятие руководителем следственного органа процессуального решения о создании следственной группы.
Основанием передачи дела другому следователю может явиться как объективная невозможность для следователя продолжить расследование по данному делу (ввиду большой занятости по другим уголовным делам, болезни, ухода в отпуск и т.д.), так и отстранение следователя от ведения дела ввиду допущенных им нарушений закона.
2. Разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы (п. 5 ч. 1 ст. 39).
3. Отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований закона. И хотя в УПК РФ (п. 6 ч. 1 ст. 39) буквально сказано о нарушении следователем требований «настоящего Кодекса», т.е. только УПК РФ, представляется, что основанием для отстранения следователя от ведения дела не в меньшей, а, может быть, и в большей степени может служить нарушение им норм Конституции РФ, УК РФ, ГК РФ и других федеральных законов, так или иначе применяемых при производстве расследования.
Полномочия руководителя следственного органа по контролю за направлением расследования
Понятие «направление расследования», или «направление хода расследования» включает в себя как определение предмета расследования, так и принятие решений о направлении уголовного дела на досудебных стадиях процесса. Руководитель следственного органа вправе давать следователю обязательные указания о направлении расследования (п. 3 ч. 1 ст. 39).
Однако, учитывая процессуальную самостоятельность следователя, руководитель следственного органа не должен полностью подменять его при определении направления хода расследования. Руководитель следственного органа лишь контролирует и при необходимости корректирует направление расследования. Если же он намерен полностью взять в свои руки направление хода расследования, то должен принять дело к своему производству (ч. 2 ст. 39).