2
Земское избирательное право в контексте русской модернизации
Поляковская Н.М.
Цель. Статья посвящена анализу формирования нового избирательного права в местные органы самоуправления.
Методы. В статье дается историографический анализ достоинств и слабых сторон земского избирательного права.
Результаты и научная новизна. Автор рассматривает все аспекты куриального избирательного процесса в конкретном историческом пространстве. По итогам исследования автором дается оценка формирования нового избирательного права в местные органы самоуправления, проводится сопоставление прав и правового сознания населения на рассматриваемый исторический период.
Ключевые слова: земства, избирательное право, имущественный ценз, куриальная система, либеральные реформы, органы самоуправления.
избирательные права местное самоуправление
В современных условиях поиска компромисса между инновационным и традиционным векторами развития общества представляется весьма значимым изучение опыта российской модернизации середины XIX века, которая органически соединяла в себе самобытные и универсальные ценности. Разумное совмещение этих направлений развития в период буржуазных реформ обусловило специфику русской модернизации, ее устойчивость и бесконфликтное разрешение сложнейших социально-экономических вопросов. Особенно в этом плане познавательна реформа местного самоуправления, которая в условиях вековой централизации и сословности постепенно интегрировала русское общество в сторону его либерализации.
Земская реформа 1864 г. была одной из самых эффективных и адаптированных к российской действительности реформ. Она предполагала определенную децентрализацию власти и введение на местах органов самоуправления. Местный капитализм требовал новой модели власти, инициирующей участие населения в хозяйственной жизни, в решении насущных местных задач. Зарождающееся буржуазное общество не в состоянии было функционировать без допуска новых сословий к управлению. Поэтому административная вертикаль власти дополнялась разветвленной системой выборных органов самоуправления, которые должны были приобщить общественные силы к участию в местных делах. В самом обществе возникла потребность к самоорганизации. Крестьянская реформа 1861 года породила массу свободных крестьян обывателей, которые вышли из- под опеки дворян и спровоцировали необходимость изменения системы местного управления. Однако, не надо забывать, что модернизация станет не самоцелью русской власти ,а результатом поражения России во внешней политике. Поэтому , главной задачей реформ была не демократизация и создание основ для гражданского общества, а выживание и стабилизация системы в новых условиях. Этим объяснялся компромиссный характер всех реформ, а также земского законодательства, в котором сочетались элементы традиционного уклада и модернизации.
Вводя земские органы самоуправления, правительство преследовало противоречивые цели. С одной стороны, оно хотело компенсировать дворянам потерю их вотчинной власти на местах, упрочить пошатнувшиеся позиции местной элиты, с другой - удовлетворить нарастающие буржуазные потребности страны, связанные с децентрализацией власти. Кроме того, власть осознала непригодность старых форм управления на местах, невозможность модернизации местной жизни без привлечения общественных сил, местной инициативы. Поэтому власть создает на местах своеобразные провинциальные парламенты, инкорпорируя их в систему государственного управления . Земская власть состояла из двух уровней: распорядительной властью были губернские и уездные земские собрания ,которые избирались на трехлетний срок и созывались на пленарные заседания один раз в год. Исполнительными органами земских собраний губернские и уездные земские управы. Это были постоянно действующие учреждения с трехлетним сроком полномочий. Русская конструкция земств основывалась не только на ментальном опыте, но и вобрала в себя элементы континентальной и англосаксонской моделей местного самоуправления.
Задачам реформ отвечала и избирательная система в земские органы. Она отражала переходный этап развития общества и содержала в себе компромисс, приспосабливая старую систему к новым обстоятельствам.
В России впервые законодательно сформировалась модель избирательного права. Правовой базой реформы местного самоуправления стало « Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. (далее- Положение ). Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях выборы в местные распорядительные органы Земские Собрания становились всесословными. Впервые русские сословия получали избирательные права. До этого в русской центральной и местной жизни веками существовали замкнутые сословные структуры. Вопрос об избирательной системе в органы самоуправления сразу стал дискуссионным. Так известный русский либерал Градовский А. Д. считал появление всесословных органов в российской провинциальной жизни скачком, в основе которого не было исторической протяженности. Он считал, что всесословные выборы не могут возникнуть « внезапно», их появлению должен предшествовать «долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия» [1, с.47-48]. Градовский настаивал на эволюционном варианте развития реформ и считал, что либерализм и консерватизм не являются антагонистами и могут быть совместимыми в рамках реформ [2, с.313 ].
Этой же точки зрения придерживался известный представитель отечественной политико-правовой науки Ивановский В. В. Он считал , что при устойчивой сохранности сословий в русском обществе введение всесословного самоуправления «было бы в высшей степени рискованно».
[3, с.76]. Известный русский либерал-государственник Чичерин Б.Н. также настаивал на преждевременности уничтожения сословных границ, говорил, что это возможно только в том обществе, где преобладает развитое среднее сословие, когда «личные и свободные элементы общества достаточно разовьются, чтобы стать опорой для государства» [4 ,с.139-140].
Консервативное «аристократическое» направление русской общественной мысли, представленное М.А. Безобразовым, А.П. Бобринским, Н.А. Лобановым-Ростовским считали земства слишком демократическим институтом и выступали против допущения в земские органы третьей крестьянской курии, объясняя это пассивностью и безграмотностью крестьян [5, с.32].
И тем ни менее, новый избирательный процесс, всесословные выборы позволили вовлечь все население местности в решение насущных локальных задач. Осознание общности хозяйственных интересов всем местным населением: дворянами, купцами, крестьянами должно было способствовать постепенному стиранию сословных ограничений и формированию нового сознания, новой системы ценностей.
Местное население было представлено посредством оформления трех курий (здесь был использован германский опыт трехкуриальной системы):
1. уездные землевладельцы
2. городские избиратели
3. крестьяне
Формально выборы объявлялись всесословными : все население могло избирать и быть выбранным, но выборы в земские учреждения проводились по корпоративной системе, что соответствовало сословной структуре общества: на избирательных съездах уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Число гласных от каждой курии определялось Положением 1864 г. Самой большой по численности курией становилась курия уездных землевладельцев, что отвечало задачам реформы. Еще на стадии обсуждения реформы в губернских комитетах существовало мнение о том, что дворянство, утратив свои прежние вотчинные права, лидируя в земских органах самоуправления, «может сохранить престиж и свое положение в государстве» [6, с. 32].
Для кандидатов на выборные места устанавливались цензы: имущественный, возрастной, оседлости. Размер ценза и количество гласных определялись особыми расписаниями, прилагаемыми к «Положению». Размеры цензов дифференцировались в зависимости от социальной принадлежности:
Статья 23 Положения гласила: В избирательном съезде уездных землевладельцев имеют право голоса:
a. лица, владеющие в уезде на праве собственности, пространством земли, определенным для того уезда в прилагаемом расписании;
b. лица, владеющие в уезде другим недвижимым имуществом, ценою не ниже 15 тысяч рублей, а также владеющие в уезде промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же капитальной ценности или имеющим общий годовой оборот производства не менее 6 тысяч рублей.
Допускалось дробление ценза: мелкие собственники, владевшие 10 десятинами земли, могли суммировать свои доли. От них назначались поверенные, получавшие право голоса на съезде.
Крестьяне, имеющие земельные угодья в собственность, соответствующую цензу, также могли участвовать в выборах гласных от первой курии.
На практике первая курия была дворянской.
Для городских избирателей действовал другой имущественный ценз.
Статья 28. В городских избирательных съездах участвуют:
a. лица, имеющие купеческие свидетельства;
b. владельцы, находящихся на городской земле фабрик и других промышленных или торговых заведений, годовой оборот производства коих не менее 6 тысяч рублей;
c. лица, владеющие на городской земле недвижимою собственностью, оцененною для взимания налога, в городских поселениях, имеющих более 10 тысяч жителей, не ниже 3 тысяч рублей… и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей.
Низкий ценз для небольших городов был обусловлен небольшой платежностью населения в них.
Имущественный ценз для первых двух курий заменялся для сельских избирателей многоступенчатостью выборов. В ходе крестьянской реформы крестьяне получали право на свое сословное самоуправление в виде волостных и сельских сходов. Выборы уездных гласных от третьей курии носили двухступенчатый характер.
Статья 30. Съезды для избрания Уездных Гласных от сельских обществ образуются из выборщиков, назначаемых волостными сходами из своей среды. Заменой имущественного ценза станет ограничение выборщиков по численности. Этих выборщиков полагается не свыше трети общего числа лиц, имеющих право по закону участвовать в волостном сходе, с тем , чтобы от каждого сельского общества находилось в среде выборщиков не менее одного представителя.
Это положение должно было обеспечивать представительство незначительных сельских обществ.
«Положение» давало право крестьянам избирать гласных от других сословий, поэтому пользуясь индифирентностью основной крестьянской массы, в гласные от крестьян часто проходили помещики.
Так как цензовые ограничения на участие в съездах отсутствовали, возникала проблема организации единого уездного заседания. В связи с этим «Положение» предусмотрело проведение от сельских обществ нескольких съездов избирателей (по мировым участкам или станам). Прибывшие на съезд выборщики определяли согласно квоте состав гласных. На съезде от сельских обществ из своей среды избирался председатель съезда, который и руководил его работой.
Срок полномочий гласных составлял три года, они приносили присягу и осуществляли свою деятельность безвозмездно (в отдельных случаях волостные сходы назначали своим представителям содержание).
В данной выборной системе нашли отражения два принципа: старый-сословного представительства, и новый - имущественного ценза. Согласно этой системе выборов дворянство в земстве доминировало. Исторически это было оправдано: дворянство было самым организованным, политически грамотным сословием, оно веками заведовало системой местного управления. Кроме того, и сама реформа проводилась дворянской властью. Поэтому избирательный механизм работал в интересах власти и дворянства, а во главе всесословных органов стояли дворяне. С развитием капитализма их позиция в земствах ослабевала, дворяне все более вытеснялись буржуазными элементами. Кстати, некоторые земства в силу исторических причин не имели местного сильного дворянства и органов дворянского самоуправления (например, на Урале преобладала горнозаводская собственность, здесь интенсивней шел процесс формирования буржуазных элементов, крестьян, занимавшихся торговлей).
Буржуазия, составляя вторую курию, придавала земствам капиталистический вектор направления развития, способствовала созданию на местах рыночной инфраструктуры. Русская буржуазия впервые получала доступ к представительным органам, и это должно было способствовать постепенной модернизации всей системы.
Крестьянство через земства приобщалось к гражданской жизни, участвовало в улучшении жизни на местах. Правда, приобщение к общественной жизни у крестьян проходило медленно- сказывались их вековое бесправие, безграмотность, патриархальный уклад жизни. Но постепенно они включались в общественную жизнь, становились активными участниками института самоуправления.
Таким образом, куриальная система выборов наиболее адекватно отражала историческое место различных социальных групп в тот период.
Сохранение старого сословного представительства в законе власть уравновесила новым принципом имущественного ценза, создав сложную, компромиссную конструкцию избирательного права.