Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация
Актуальные вопросы финансовой политики современной России
Запорожан А.Я.
Реферат
инвестирование экономика доход бюджет
Статья посвящена рассмотрению двух направлений инвестирования российской экономики. Первое направление -- рост монетизации экономики за счет целевой кредитной эмиссии под приоритетные инвестиционные проекты, реализуемые в форме концессий. Второе направление лежит в сфере бюджетной политики. В статье рассматриваются возможные дополнительные источники дохода бюджета и выдвигаются предложения по сокращению бюджетных расходов.
Ключевые слова: монетизация экономики, инфляция, экономический рост, целевая кредитная эмиссия, докапитализация банков, институты развития, проектное финансирование, бюджетная устойчивость
Abstract
The article is devoted to consideration of two directions of investing the Russian economy. The first direction is the growth of monetization of the economy due to targeted credit emission for priority investment projects implemented in the form of concessions. The second direction lies in the sphere of budgetary policy. The article considers possible additional sources of budget revenue and proposes proposals for reducing budget expenditures.
Keywords: economic monetization, inflation, economic growth, targeted credit emission, capitalization of banks, development institutions, project financing, budgetary sustainability
Введение
Финансовая политика включает в себя три составляющих -- налоговую, бюджетную и денежно-кредитную политику. В сфере разработки и реализации финансовой политики действуют ЦБ РФ, Минфин и Минэкономразвития. При этом ЦБ РФ участвует в разработке и реализует денежно-кредитную политику. Минфин реализует бюджетно-налоговую политику, а Минэкономразвития должно осуществлять выработку и реализацию экономической политики Правительства России по ряду направлений. Конечно, эти три ведомства должны осуществлять согласованную политику. Однако следует отметить, что их разделяют не только предметы деятельности, но и ее цели.
Минэкономразвития отвечает за макроэкономическую стабильность и экономический рост. Минфин же, как фискальное ведомство, не заинтересован в стимулировании экономического роста. Дело в том, что экономический рост сопровождается ростом инфляции, недопущение или ограничение которой является одной из главных его задач. Одной из главных функций ЦБ РФ является защита и обеспечение устойчивости рубля.
Такая разбалансировка целей, с одной стороны, объективно обусловлена, а с другой стороны, таит угрозу соперничества ведомств в реализации своих целей в ущерб проведению единой и согласованной финансовой политики. Такие прецеденты наблюдались в России в конце первой половины 90-х годов прошлого века, когда противостояли друг другу ЦБ РФ и Минфин, и в менее острой форме в середине 2000-х годов, когда противостояли друг другу Минфин и Минэкономразвития.
В настоящее время такой разбалансировки целей деятельности ЦБ РФ, Минфина и Минэкономразвития, по нашему мнению, нет. Более того, их цели деятельности полностью совпадают. В ведомстве, отвечающем за экономический рост, макроэкономическая стабильность трактуется как целенаправленная политика по подавлению инфляции. (Программа Министерства экономического развития «Устойчивый рост».) Эту же цель, т. е. подавление инфляции, в настоящее время преследует ЦБ РФ. Итак, приоритетная цель финансовой политики в России сейчас и на протяжении 2000х годов была и есть борьба с инфляцией. И на этом фронте достигнуты значимые результаты. Однако «обратной стороной медали» успехов в борьбе с инфляцией являются низкие темпы экономического роста в России за этот период времени.
По известному закону Харрода-Домара, темпы экономического роста прямо пропорциональны объему инвестиций. Рост инвестиций во многом определяется уровнем монетизации экономики.
Денежно-кредитная политика
Для каждого состояния экономики существует свой оптимальный уровень монетизации экономики, отклонение от которого не только в сторону увеличения, но и в сторону уменьшения влечет повышение инфляции. Последнее объясняется следующим. Низкий уровень монетизации экономики ограничивает объем кредитных ресурсов и, соответственно, удорожает кредит. А это ведет к росту издержек производства и к сокращению объема товарной массы. Рост издержек производства и несоответствие объема производства спросу ведет к инфляции. Этой логике не противоречит практика.
Уровень инфляции в России последовательно снижался несколько лет и в 2017 г. составил 2,5%. Однако при этом цены производителей промышленной продукции выросли за 2017 г. на 8,4%, что в три с лишним раза превышает рост потребительских цен. Этот феномен можно объяснить по-разному. Например, Е. Гурвич пишет: «Рост издержек лишь в небольшой степени трансформируется в рост потребительских цен, основная же часть импульса, идущего от издержек, гасится экономикой» Гурвич Е. Эффект Набиуллиной: как Центробанк изменил экономику России // FORBES БИЗНЕС ЭКОНОМИКА. 02.03.2018. См. также [2; 3].. Правда при этом не ясно, что означает «рост цен гасится экономикой». На мой взгляд, несоответствие роста оптовых и розничных цен можно объяснить снижением покупательной способности граждан, вследствие чего производители не могут переложить в полном объеме рост издержек на потребительские цены с тем, чтобы не уменьшить сбыт товаров. Если это так, то превышение роста издержек производителей более чем в три раза над ростом потребительских цен является на сегодняшний день скрытым фактором роста потребительских цен в будущем.
По поводу достаточности или недостаточности монетизации российской экономики есть разные точки зрения. По мнению С. Глазьева и Д. Чистилина, «уровень монетизации российской экономики ниже оптимального не менее чем на 10 трлн. руб.» [2]. Противоположную позицию занимают А. Кудрин, Е. Горюнов, П. Трунин: «В российской экономике на протяжении последних 17 лет -- с 2000 г. по настоящее время коэффициент монетизации экономики монотонно рос. Широкая денежная масса, выраженная в процентах к ВВП, стабильно увеличивается: если в 2012 г. этот показатель составлял 43% ВВП, то в 2016 г. -- уже 58% ВВП. Похожую динамику демонстрирует показатель монетизации, определяемый как отношение М2 к номинальному ВВП» [3]. Эти показатели в целом совпадают с данными Всемирного банка. Однако эти же данные показывают, что монетизация экономики России ниже монетизации экономики ряда стран с более высоким уровнем экономического развития (рис. 1).
Достаточность или недостаточность монетизации экономики России является исходной проблемой финансовой политики России. В борьбе с инфляцией ЦБ РФ использует преимущественно монетарные методы -- уменьшение (сжатие) денежной массы. А это ведет к уменьшению (сжатию) объема кредитных ресурсов и соответственно к росту стоимости кредита, уменьшению инвестиционной и деловой активности. По мнению С. Глазьева и Д. Чистилина, политика Банка России после 2013 г. имела плачевные последствия для экономики.
Недопроизводство продукции в объеме не менее 15 трлн. руб. вследствие сжатия кредитования оборотного капитала из-за повышения процентных ставок сверх уровня рентабельности большинства отраслей.
Падение инвестиций более чем на 6%, недофинансирование экономики в объеме не менее 5 трлн. руб.
Пятнадцатипроцентный (до 37 тыс.) рост числа предприятий, обанкротившихся в связи с ухудшением условий кредитования.
Главной причиной кризиса стало резкое, более чем на 12 трлн. руб., сжатие кредита [2, с. 38].
Рост монетизации экономики России за счет денежной эмиссии может на практике привести к росту инфляции, если выпущенные в обращение деньги пойдут на образование финансовых пузырей и проведение валютных спекуляций. Нейтрализация этой угрозы требует связывания денежных потоков в производственной сфере. Ключевым звеном в трансформации денежной эмиссии в кредитные ресурсы является банковская система.
Банки являются первичными получателями эмиссионных денег, которые они должны размещать на рынке среди заемщиков. И в этом главном звене трансформации денежной эмиссии в кредитные ресурсы рыночный механизм в российской экономике не срабатывает. Доля банков в финансировании инвестиций опустилась до 7% в сравнении с 40-70% в других странах, доля инвестиционных кредитов в совокупном объеме банковских активов упала до 5% [там же, с. 39]. В основе этого лежат как объективные, так и субъективные причины.
Банки -- это коммерческие организации, которые проводят кредитную политику, сообразуясь со своей выгодой. Все было бы так, если бы банки работали только с денежными ресурсами, аккумулированными ими на финансовом рынке. Но они же получают кредиты ЦБ РФ, выделяемые им для кредитования реального сектора экономики; в период кризиса получают финансовую помощь для погашения и обслуживания своих долгов; увеличивают свои капиталы за счет процедуры докапитализации банков. А какова их отдача?
Рис. 1. Монетизация экономик стран мира Fig. Monetization of economies of the countries of the world
За первые полгода кризисного 2009 г. банкам была оказана финансовая помощь в размере более 4 трлн. руб. Эти деньги должны были пойти на погашение и обслуживание банками своих долгов, а также на кредитование реального сектора экономики. Однако значительную часть этих средств банки использовали не целевым способом, направив их на покупку иностранной валюты, что послужило одним из факторов значительной девальвации рубля. И это достаточно типичное поведение российских банков. В условиях кризиса они ограничивают или вообще прекращают кредитование низкорентабельных производств, переключаясь на высокодоходные спекулятивные операции.
В конце 2014 г. на фоне угрозы кризиса в банковском секторе была принята и во втором квартале 2015 г. запущена программа Правительства РФ по докапитализации банков. На программу было намечено выделить 1 трлн руб., а к сентябрю 2016 г. было выделено 1,22 трлн руб. Программа повышения капитализации банков была принята Правительством РФ в целях поддержки экономики страны в тяжелый кризисный период, Поэтому одним из условий получения государственной помощи было обязательство банков ежемесячно увеличивать свой кредитный портфель минимум на 1% в приоритетных отраслях экономики. Также банки должны были наращивать кредитование малого и среднего бизнеса, жилищное ипотечное кредитование и кредитование регионов.
Однако программа докапитализации банков не дала ожидаемого успеха. По данным Счетной палаты, с начала докапитализации по 1 июля 2017 г. около 80% денежных средств, полученных компаниями от докапитализированных банков, были потрачены не на инвестиционные проекты, а на пополнение оборотных средств. Объем кредитования инвестиционных проектов составил лишь 4,3%. И это в принципе естественно. Российские банки, как известно, располагают «короткими деньгами», поэтому большую часть кредитов банки выдают предприятиям на короткий период и на пополнение оборотных средств.
Из вышерассмотренного следует, что в дополнение банковской системы необходимы механизмы и институты целевой кредитной эмиссии под приоритетные инвестиционные проекты. Это как бы «точечные эмиссии» под конкретный инвестиционный проект, в результате которых объем денежной эмиссии ограничен, а «КПД» использования эмитированных денег на финансирование экономики намного выше, чем банковское кредитование.
В направлении финансирования инвестиционных проектов действуют в России «институты развития», суть деятельности которых заключается в отборе инвестиционных проектов, их финансировании, контроле за эффективным использованием выделенных денежных ресурсов и отслеживании хода реализации этих проектов. Не вдаваясь в разбор эффективности деятельности институтов развития, следует отметить следующее:
1. Институты развития финансируют инвестиционные проекты не под целевую денежную эмиссию, а в границах выделенных им государством при учреждении денежных средств.
2. Институты развития инвестируют частные инвестиционные проекты, которые они сами отбирают.
Значимым механизмом направленного финансирования приоритетных направлений экономического и социального развития являются федеральные целевые программы, адресная инвестиционная программа, оборонный заказ. Но все они опять же финансируются не под целевую денежную эмиссию, а на денежные средства из федерального бюджета.
Механизмом целевой кредитной эмиссии под приоритетные инвестиционные проекты может служить концессия, ведь главной особенностью концессионных проектов является инвестирование частными компаниями (концессионерами) в объекты концессии. Источниками инвестиций являются частично собственные денежные средства концессионера и (в основном) кредит. Концессионные проекты, как правило, являются долгосрочными и капиталоемкими. Получить такой кредит сложно и обслуживать его затратно.
Во многих зарубежных странах используется кредитная схема финансирования концессионных проектов, именуемая проектное финансирование. В основе проектного финансирования лежит механизм кредитования концессионных проектов под гарантии ожидаемой прибыли, которую создаваемый объект принесет концессионеру в период его эксплуатации. Этот механизм ведет к уменьшению процентных ставок за кредит и соответственно удешевляет стоимость концессии. Однако ФЗ «О концессиях» (2005 г.) (п. 6 ст. 3) запрещает концессионерам передачу в залог кредиторам будущих доходов, что ведет к удорожанию кредита.