Целевая кредитная эмиссия под приоритетные концессионные проекты снимает рассмотренные проблемы, расширяет возможности использования в России концессии и, главное, насыщает экономику кредитными ресурсами.
Налогово-бюджетная политика
А. Кудрин и И. Соколов в статье «Бюджетные правила как инструмент сбалансированной бюджетной политики» проводят мысль: «Для бюджетной политики любого государства актуальна задача поддерживать оптимальный -- с точки зрения баланса интересов (между бюджетной устойчивостью и финансированием социально-экономического развития) -- уровень расходов» [4]. И далее в статье рассматриваются вопросы оптимизации бюджетных расходов. В контексте сказанного возникает вопрос, а что для обеспечения баланса интересов между бюджетной устойчивостью и финансированием социально-экономического развития регулировать доходы бюджета не надо?
Одна из ключевых проблем бюджетного планирования заключается в том, что при формировании и, особенно при рассмотрении и утверждении бюджета, споры разгораются в основном по поводу определения объема и оптимального распределения расходов. На мой взгляд, в разрезе рассматриваемого вопроса важно также проанализировать доходы бюджета в плане источников и соответственно их объема. За счет этого можно увеличить размеры доходов бюджета.
По официальным данным Счетной палаты и Росфинмониторинга, в России ежегодно разворовывается 1 трлн. руб. Государство может компенсировать хотя бы часть этих потерь за счет изъятия у коррупционеров полученных вследствие коррупционных сделок материальных ценностей. В Саудовской Аравии, например, в результате антикоррупционного расследования задержанные чиновники и бизнесмены перечислили в бюджет страны в 2017 г. 107 млрд. долл. В России в этом плане результаты намного скромнее.
С 2003 г. конфискация имущества перестала быть видом наказания, трансформировавшись в иные меры уголовно-правового характера. Неопределенность формулировок статей гл. 15.1 УК РФ (конфискация имущества) негативно сказывается на правоприменении. По данным Судебного департамента при Верховном суде России, в 2016 г. суды применили статью относительно конфискации всего лишь к 543 коррупционерам (в 2015 г. -- 600). При этом общая численность осужденных по коррупционному составу преступлений составила 10,4 тыс. человек (ранее почти 11,5 тыс.)1.
В России в 2012 г. были введены штрафы за коррупционные преступления вместо лишения свободы, но их никто не взыскивает. На заседании Совета национальной безопасности Президент РФ В.В. Путин 2 ноября 2013 г. сказал, что только 8% дел о взятках заканчиваются приговорами взяточникам и из 2 млрд. руб. начисленных штрафов взяточники заплатили в бюджет только 20 млн. руб. (1%).
Федеральный закон от 2 декабря 2012 г. № 230 ввел норму проверки соответствия расходов чиновников их доходам и, в случае нарушения этого соответствия, подачи гражданских исков в суд об изъятии излишков. На практике эта норма практически не работает. В 2016 г. прокуроры выявили 4,5 тыс. нарушений закона, а подали лишь 29 исков на общую сумму около 2 млрд. руб. (годом ранее 11 исков на 130 млн. руб.). В итоге суды удовлетворили только 15 прокурорских исков, обратив в доход государства 28 объектов движимого и недвижимого имущества на 1,9 млрд. руб. Газета «Карт-бланш». 11.05.2017. Там же.
Итак, доля возврата в доход (бюджет) государства материальных ценностей, полученных вследствие коррупционных сделок, ничтожно мала. Одной из причин этого является несовершенное антикоррупционное законодательство. В этом плане примечательно, что только в декабре 2016 г., т. е. через четыре года после принятия основного антикоррупционного закона (ФЗ № 230 от 2 декабря 2012 г.) Конституционный суд РФ разъяснил правила конфискации незаконно нажитого имущества. Другой причиной разрастания коррупции в России является «нежесткость» и отсутствие неотвратимости наказания для коррупционеров, в том числе изъятия незаконно нажитых материальных ценностей. В этом плане значимо требование В.В. Путина, озвученное на заседании Совета по противодействию коррупции в феврале 2016 г. -- предпринимать более жесткие действия по изъятию и обращению в доход государства имущества коррупционеров.
Федеральным законом № 78-ФЗ от 01.07.2005 г. был упразднен налог на наследство по завещанию. В чьих интересах был упразднен этот налог? По мнению автора, не в интересах граждан. Действовавший до принятия этого закона налог на наследство по завещанию предусматривал необлагаемый минимум в размере 850 МРОТ. С 1 мая 2018 г. МРОТ в России составляет 11163 руб., в Петербурге 17000 руб.; в Москве 18742 руб. Это означает, если бы налог на наследство по завещанию действовал в настоящее время, то необлагаемый минимум составлял бы по России около 9,5 млн. руб., в Петербурге -- 14,45 млн. руб., а в Москве -- 15,93 млн. руб. Абсолютное большинство российских граждан укладывались бы в необлагаемый минимум. Другое дело богатые граждане. При получении наследства по завещанию им пришлось бы платить солидные суммы в бюджет. Вот в их интересах и был упразднен налог на наследство по завещанию. А то, что бюджет ежегодно недополучает огромные денежные суммы, это уже «вторично»...
В России наблюдается чудовищная дифференциация доходов граждан. Консалтинговая компания New World Wealth подсчитала, что в РФ почти две трети (62%) благосостояния находится в распоряжении долларовых миллионеров, более четверти (26%) -- у миллиардеров. Согласно экспертной оценке Credit Suisse, 1% населения РФ владеет 74,5% благосостояния страны. И главное здесь -- негативная тенденция. Если в 2000 г. разрыв между доходами 10% самых богатых и 10% самых бедных граждан составлял в России 13,9 раза, то в 2015 уже 15,6 раза1. Все это создает целый клубок социально экономических проблем. И эти проблемы надо решать, в том числе за счет дифференцированного налогообложения.
Широко в российском обществе дискутируется вопрос о введении прогрессивной ставки НДФЛ. Неоднократно в Госдуму вносились и также регулярно отклонялись законопроекты о введении прогрессивной шкалы налогообложения по НДФЛ. По мнению члена комитета Госдумы по бюджету и налогам (на тот момент) Оксаны Дмитриевой, эта норма позволяла бы ежегодно пополнять федеральный бюджет примерно на 300 млрд рублей. И это при щадящей системе прогрессивной шкалы налогообложения НДФЛ -- прогрессивную шкалу предлагалось вводить, начиная с уровня доходов от 3 млн руб. в год и при максимальной ставке 20%.
В соответствии с изменениями в законодательстве налог на недвижимость с 01.01.15 предусматривает дифференциацию налоговой ставки в зависимости от стоимости имущества. Однако повышенная ставка применяется только в отношении имущества, превышающего по кадастровой стоимости 300 млн. руб. В результате имущество, например, стоимостью 10 млн. руб. облагается налогом по такой же ставке, как и имущество, оцененное в 290 млн. руб. Поэтому существуют предложения по увеличению количества интервалов стоимости недвижимости и соответствующих им налоговых ставок. Однако эти предложения пока не находят ответа.
Таким образом, бюджеты бюджетной системы России недополучают огромные доходы вследствие рассмотренных выше причин. А для компенсации недополученных доходов используют другие возможности. И это имеет негативные последствия:
с начала двухтысячных годов была обозначена цель налоговой политики -- снижение налогового бремени на бизнес. А каков результат? «По совокупной налоговой нагрузке на бизнес Россия обошла практически все крупные экономически развитые страны и сумела выйти на первое место в Европе. Такие данные содержатся в отчете аудиторско-консалтинговой компании PWC. Согласно оценкам экспертов компании, приводимым в докладе "Paying Taxes 2013", совокупная средняя эффективная налоговая ставка на бизнес в России составляет более 54,1%, что значительно превышает уровень налогового бремени в странах Европейского союза (42,6%) и в целом в мировой экономике (44,7%)» Башкатова А. Россия признана страной неравных возможностей // Независимая газета. 17.01.2017. Жуковский В. Россия вышла на первое место в Европе по уровню налоговой нагрузки // НАКАНУНЕ.Ш, 30.07.2018.;
страховые взносы в социальные внебюджетные фонды обременительны для работодателей. Это провоцирует практику «серых схем» оплаты работников. А отсюда вытекают огромные потери бюджетных доходов в форме неперечисленных налогов (НДФЛ) от неначисленной официально заработной платы работникам;
компенсация недополученных доходов бюджета у пенсионеров. Так, например, Правительство РФ под настойчивым давлением Минфина отказалось проводить принятое им же ранее решение о полной индексации пенсий в 2015 г. и на период 2016-2018 гг. В результате, несмотря на проведенную индексацию пенсий, их реальный размер в I квартале 2015 г. снизился на 4,2%. Минфин же от этой операции планировал получить за эти годы несколько сотен миллиардов рублей [1, с. 13];
с 2019 г. в стране повысили ставку НДС на два процента (с 18% до 20%). Поступления от этого налога приносят самый большой доход в федеральный бюджет, поэтому и прирост доходов будет значимым. Однако, общеизвестно, что фактическими плательщиками этого налога являются граждане. Поэтому бремя финансовых проблем государство фактически перекладывает на граждан. Граждане также осуществляют взносы на капитальный ремонт и из своих доходов частично оплачивают высшее образование, здравоохранение и прочие социальные услуги. Итак, в России наблюдается давно идущий процесс, когда имущие граждане всячески освобождаются от излишних расходов, а компенсацию недополученных доходов возлагают на малоимущих граждан.
Исходная проблема бюджетной политики в России, по мнению академика А. Аганбегяна [1, с. 11], заключается в том, что эту политику вырабатывает фактически Минфин, ибо ему дано на откуп и составление бюджета, и исполнение бюджета, и даже контроль за его исполнением. Политика же Министерства финансов направлена на сокращение бюджетных расходов. И в этом трудно винить Минфин. Минфин чисто фискальный орган и он проводит соответствующую политику. Министерство финансов как фискальное ведомство не заинтересовано в стимулировании экономического роста. Дело в том, что экономический рост сопровождается ростом инфляции, недопущение или ограничение которой является одной из главных задач Минфина.
По мнению А. Кудрина и И. Соколова, федеральный бюджет за период 20182020 гг. недополучит доходов в размере 1,2% ВВП из-за снижения нефтегазовых доходов. Чтобы компенсировать недополученные доходы, предлагается сокращение расходов на оборону, правопорядок, госуправление, сокращение субсидий в реальном секторе. Планируется также сэкономить на социальной сфере, в первую очередь на пенсионном обеспечении [4, с. 14]. Не вступая в полемику с указанными авторами по поводу реалистичности их расчетов, следует отметить, что есть другие -- менее болезненные -- для граждан и экономики направления снижения бюджетных расходов.
Значимым источником пополнения бюджетных доходов, а -- значит -- несокращения бюджетных расходов является приватизация тех государственных предприятий, организаций и государственных корпораций, которые не выполняют государственных функций, а имеют чисто коммерческую направленность. При этом они используют свой государственный статус, получая более дешевые кредиты, а иногда и безвозмездную господдержку из бюджета.
В 2014-2015 гг. более половины всех средств ЦБ РФ и государства, предназначенных для развития банковской системы в условиях стагнации и рецессии, поступили двум государственным банкам -- Сбербанку и ВТБ. Последний хозяйствует неэффективно, и часто его большой убыток покрывает государство. В банк ВТБ государством были влиты за 2014-2017 гг. колоссальные средства -- 907 млрд. руб., из которых 296 млрд руб. в III квартале 2017 г. И при этом Сбербанк и ВТБ отказываются кредитовать Крым и открыть там свои филиалы. Но зато оба банка докапитализируют свои «дочки» на Украине и в ряде других стран. Зачем они там кредитуют заемщиков за маленький процент, когда эти кредиты нужны в России и процент могут получать больше? гИагШп.те. 18.11.2017.
Государственные предприятия и корпорации в сравнении с частным бизнесом работают, по мнению автора, неэффективно. «Так, частная компания НОВАТЭК по итогам 2014 г. производила 51 баррель нефтяного эквивалента на одного сотрудника в год против 7 баррелей в «Газпроме». В Россельхозбанке, одном из институтов развития, в первой половине 2015 г. на одного занятого приходилось 68 млн. руб. активов, в то время как среди топ-20 российских банков среднее значение составляет 181 млн. руб. активов на одного занятого» [1, с. 11]. Приватизировав неэффективно работающие государственные предприятия, организации и государственные корпорации, государство не только значительно сэкономит бюджетные средства, выделяемые на их финансирование, но и может получить значительные разовые доходы от их приватизации.
Предоставление бюджетных средств на инвестиционные проекты надо перевести на условия инвестиционного кредитования. В настоящее время бюджетные деньги тратятся крайне неэффективно. Как выявила Счетная палата, в последние годы резко выросла дебиторская задолженность перед государством. Ежегодно эта задолженность растет на 28,7%, она достигла (к началу 2015 г.) 3,8 трлн. руб. Она растет вследствие того, что до 80-100% предоставления бюджетных средств составляют авансы, что абсурдно для бизнеса. Поскольку бюджетное финансирование носит безвозмездный характер, все чаще случается, что авансовые средства тратятся, а результата нет [1, с. 12].