отсутствует четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом. В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» вопросы управления государственным долгом, отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствований с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитов и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.
В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.).
В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.
Отсутствует единая база данных государственных долговых обязательств. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России - внутренний долг, Внешэкономбанк - внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.
Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости от органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет. Кроме того, методология учета в ряде случаев отличается не только по категория долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.
Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями процентных ставок на международных рынках.
Таким образом, развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.
Несмотря на появление отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.
Прогресс долгового планирования в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе государственного финансирования.
В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов. Вместе с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.
Существенное, значение имеет и то обстоятельство, что программы государственных заимствований разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом.
Однако, обеспечение эффективности среднесрочных программ государственных заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период.
В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в прогрессе реализации, политики. государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.
Яркий пример указанного недостатка действующей системы управления долгом - наличие «пиков» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.
Политика в области управления государственным долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.
В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.
С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и долговой политики, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в прогресс формирования бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом.
В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности реагирования системы управления государственным долгом на изменение экономических и финансовых условий, состояние финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает риски крупных потерь и кризисов.
Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков - потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.
Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствует укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательства. государства, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.
Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей долговой политики обуславливают необходимость реформирования системы управления государственным долгом с целью - создания единой эффективной и интегрированной системы, а также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны.
В настоящее время Россия умеренно использует инструменты государственной долговой политики в сравнении с другими странами: отношение государственного долга к ВВП в России около 9%, тогда как во многих странах это показатель достигает 50-200% (рисунок 9), превышение государственным долгом уровня в 85% к ВВП, по оценкам некоторых авторитетных международных экспертов, становится препятствием для экономического роста.
На текущем этапе отмечается тенденция к росту объема государственного долга в целом (в том числе внутреннего), при этом ранее (в 2004 -2006 гг.) наблюдалось снижение общей величины государственного долга России, что объясняется, в первую очередь, проводившейся тогда политикой по существенному сокращению внешнего государственного долга поскольку государственные заимствования - важный источник финансирования бюджетного дефицита, в предкризисный период снижение государственного долга России было также существенным образом связано со сравнительно благополучным состоянием государственных финансов. при этом своего рода «зеркальным отражением» динамики российского госдолга было изменение стабилизационного фонда (и затем - Фонда национального благосостояния и Резервного фонда).
В итоге в предкризисный период (до 2008 г.) наблюдалась следующая картина: при бюджетном профиците совокупный объем фондов существенно возрастал, а российский государственный долг (в % к ВВП) снижался (рисунок 10). Это прекратилось под воздействием прихода мирового кризиса в экономику России.
В связи с этим основные угрозы для экономики России при неблагоприятном ходе событий могут заключаться в резком падении мировых цен на нефть, затруднении доступа российских предприятий и банков к иностранным источникам фондирования и других негативных явлениях.
В этих условиях уже в ближайшей перспективе при неблагоприятном развитии ситуации со всей остротой снова может возникнуть вопрос о финансировании становящегося заметным бюджетного дефицита. Это способно привести к расширению источников его финансирования и к повышению роли государственной долговой политики для поддержания экономического роста.
К настоящему моменту проявились долговые проблемы, представляющие угрозу экономической безопасности России. Эти проблемы нашли отражение в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». С одной стороны, как показывает опыт стран ЕС, безопасный уровень внешних заимствований должен составлять не более 60% ВВП, что и зафиксировано в рамках Маастрихтского договора. Другим важным показателем является покрытие государственного долга международными резервами. Статистические данные отражают наметившуюся тенденцию нарастания долговой нагрузки России как суверенного заемщика. При этом темпы роста объемов суверенной задолженности превышают темпы роста международных резервов.
Кроме этого, необходимо отметить несоответствие корпоративных программ заимствования основным направлениям денежно-кредитной политики государства. Многие компании, проводя активную экспансию как на внутренние, так и на внешние рынки, активно привлекали финансовые ресурсы, руководствуясь в большей мере корпоративными, а не государственными интересами. Однако это не означает, что российские компании не должны занимать на внешних рынках. С одной стороны, проблема урегулирования корпоративной задолженности должна ложиться только на корпорацию, осуществляющую займ. С другой стороны, крупные займы стратегических компаний должны согласовываться с основными положениями государственной денежно-кредитной и долговой политики России. Представляется целесообразным, что компании, доля государства в которых приближается или стремится к 50 процентам плюс одна акция, при осуществлении внешних заимствований должны проходить процедуру обязательного утверждения Федеральным Собранием Российской Федерации. Однако это может повлечь за собой и снижение эффективности заимствований, и как результат уменьшение чистой прибыли, неисполнение проектов или инвестиционных программ.
Очевидно, что совершенствование системы оценки рисков, связанных с привлечением заемных средств и их обслуживанием, является одним из основных факторов успешного развития системы управления государственным долгом в нашей стране. В этой связи поддержание финансовой стабильности страны требует, чтобы органы, ответственные за управление долгом, придерживались взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, четко осуществляли политику раскрытия данных с тем, чтобы свести к минимуму риски, связанные с погашением будущих обязательств частного сектора.
Рост объема государственных облигаций в обращении и курс на размещение крупных выпусков с индикативными сроками до погашения (3, 5, 7, 10 и 15 лет) способствовали увеличению оборотов ежедневных торгов ОФЗ и, как следствие, увеличению ликвидности обращающихся государственных ценных бумаг. В результате кривая доходностей ОФЗ стала полноценным ориентиром для ценообразования по корпоративным и муниципальным долговым инструментам. Однако, объем и ликвидность вторичного рынка ОФЗ, однако, все еще уступают аналогичным показателям вторичного рынка корпоративных облигаций.
Среди участников рынка ОФЗ крайне мала доля консервативных институциональных инвесторов, вкладывающих средства на длительные сроки и являющихся на мировых рынках основными держателями государственных ценных бумаг. На текущем этапе на рынке ОФЗ к числу таких российских инвесторов могут быть отнесены Внешэкономбанк как управляющий средствами пенсионных накоплений и, с существенной натяжкой, Пенсионный фонд Российской Федерации.
Российские банки осуществляют вложения в ОФЗ преимущественно в рамках управления ликвидностью и реализации краткосрочных стратегий инвестирования. Негосударственные пенсионные фонды, обладающие значительными средствами в управлении (более 1 трлн. руб.), в настоящее время инвестиций на рынке ОФЗ практически не осуществляют. Не попадают на него и денежные средства, принадлежащие экспортерам нефти, газа, сырьевых товаров. Значительное расширение базы инвесторов за счет консервативных российских участников в ближайшее время крайне маловероятно.
Сложившаяся на рынке ОФЗ структура инвесторов усугубляет проблемы недостаточной ёмкости и ликвидности рынка государственных ценных бумаг. До самого последнего времени можно было обоснованно утверждать, что ликвидность рынка была разделена между отечественными и зарубежными площадками по принципу «долгосрочные инвесторы - там, спекулянты - здесь». И лишь в связи c реализацией мер по открытию международным инвесторам доступа к операциям с ОФЗ и корпоративным облигациям через счета в Евроклир и Клирстрим появились основания говорить о возможной смене предпочтений нерезидентов.
Характерно, что сегодня локальные инвесторы в большинстве случаев предпочитают операции с облигациями до 5 лет, тогда как нерезиденты с большей готовностью «заходят» в длинный конец кривой. Именно из-за всплеска интереса нерезидентов на волне новостей о либерализации российского рынка удалось регулярно размещать 15-летние ОФЗ.