Материал: И. К. Ларионов д э. н., профессор, заслуженный деятель науки рф

542
это и позволяет в определенной мере снизить долговое бремя государства.
Ориентация на профицитный бюджет несет в себе еще одну достаточно завуалированную, но вместе с тем не менее реаль!
ную опасность для экономики. Профицитный бюджет вызыва!
ет иллюзию избытка государственных доходов. Но “избыток го!
сударственных доходов” — это результат пассивной бюджет!
ной политики и искусственно созданного профицита.
Большинство стран мира, имеющих гораздо более высокий уровень жизни и бюджетной обеспеченности на душу населения,
формируют государственный бюджет с дефицитом: дефицит бюджета — своеобразный стабилизатор, ориентирующий дея!
тельность правительства на необходимость решения двух тесно связанных задач: прогнозирование налоговой политики и управ!
ление бюджетными расходами в рамках экономического цикла.
Сейчас в российской бюджетной политике эти две задачи решаются автономно.
Однако мировой опыт свидетельствует о том, что управле!
ние налоговой системой и бюджетными расходами выступает в качестве двух сторон единого процесса государственного регу!
лирования и разорвать их невозможно, потому что процесс со!
гласования стратегий налоговой и бюджетной политики — это по существу и есть основа эффективной бюджетной политики.
Однако эффективная система бюджетных отношений — это компромисс экономических интересов государства, населения и предпринимательства. Она не может замыкаться в рамках интересов центрального правительства. Компромисс этих инте!
ресов может быть достигнут только при условии, обеспечения экономического развития страны в целом.
В условиях активной (дефицитной) бюджетной политики,
корректируя приоритеты своей бюджетной политики, государ!
ство определяет пропорции накопления и потребления в ВВП
как через уровень налоговой нагрузки на субъектов рыночных отношений, так и через соотношение текущих и инвестицион!
ных расходов в структуре бюджетных расходов.

543
Нельзя руководствуясь даже самыми благими намерения!
ми резко изменять налоговую политику, тем более в сторону понижения налогового бремени, не меняя одновременно другие взаимосвязанные параметры финансовой системы страны.
При этом в федеральном бюджете по!прежнему не реша!
ется главная задача, как обеспечить экономический рост, заня!
тость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого явля!
ется крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе цент!
ральных органов управления.
В результате объемы несанкционированной кредиторской задолженности, образовавшейся в связи с принятием главны!
ми распорядителями и получателями средств федерального бюджета обязательств, превышающих установленные законом о федеральном бюджете размеры причитающихся им средств,
не только не сокращаются, но и продолжают расти. При этом ни
Правительство РФ, ни получатели бюджетных средств не не!
сут реальной ответственности как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, кото!
рый должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за дос!
тижение результата, послужившего обоснованием расходов. Как следствие такая система не имеет ни внутренних ограничите!
лей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.
Таким образом, сбалансированность федерального бюд!
жета на фоне профицита и несанкционированной кредиторс!
кой задолженности федерального бюджета достигается за счет разбалансировки финансовых ресурсов субъектов Рос!
сийской Федерации, которая реально выражается в сокраще!
нии доходного потенциала бюджетов субъектов Российской
Федерации.

544
В результате продекларированное Правительством РФ
снижение налоговой нагрузки на экономику как основная цель проводимой налоговой реформы реально означает лишь суще!
ственное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъек!
тов Российской Федерации при росте налоговых доходов феде!
рального бюджета. Если учесть, что расходные функции регио!
нальных бюджетов, прежде всего социального характера не уменьшаются, то в конечном итоге такая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успеш!
но решает задачи центрального Правительства. Это еще раз подтверждает сделанный ранее вывод о том, что поставленная
Президентом РФ задача обеспечения финансовой стабильнос!
ти в бюджетных проектировках Правительства РФ трансфор!
мирована в задачу самодостаточности фискальной позиции фе!
дерального бюджета, прежде всего с помощью налоговых ново!
введений.
Начиная с 2000 г., формирование федерального бюджета происходит в отрыве от региональных интересов, без учета ана!
лиза и прогноза состояния бюджетов регионов, не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероп!
риятий на динамику ВВП и потенциал экономического разви!
тия как в целом по стране, так и в региональном разрезе.
Приоритеты бюджетной политики сконцентрированы на обеспечении максимальной концентрации финансовых ресур!
сов на уровне федерального бюджета для обслуживания и по!
гашения государственного долга. Правительство РФ продолжа!
ет реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспече!
ние самодостаточности фискальной позиции федерального бюд!
жета. Соответственно, все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, по!прежне!
му сориентированы на решение задачи бездефицитности фе!
дерального бюджета в ущерб интересам экономического разви!
тия государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливается. Если за точку отсчета в системе государственного бюджетного регулирования как само!

545
цель берется необходимость сбалансированности только феде!
рального бюджета, то это по существу означает, что интересы государства сконцентрированы исключительно на фискальных задачах центрального Правительства, а не на поиске компро!
мисса его интересов, интересов граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества.
Однако негативное влияние на экономику страны оказыва!
ет не только фискальная ориентация бюджетной стратегии го!
сударства, но и отсутствие реальных макроэкономических ори!
ентиров на этапе составления бюджетов.
Это достаточно наглядно просматривается при оценке ка!
чества прогноза макроэкономических показателей, использо!
ванных в расчетах к проектам федерального бюджета.
Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован толь!
ко на методы денежного регулирования. Активные меры для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышение кон!
курентоспособности отечественной продукции за счет сниже!
ния затрат на производство — Правительством не предусмат!
риваются. В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере естественных монополий,
которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели.
Таким образом, формирование основных параметров фе!
дерального бюджета на заведомо заниженных характеристиках макроэкономических показателей ставит целью лишь защиту федерального бюджета от возможных колебаний рыночной конъюнктуры и создание запаса для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года. Сама по себе задача — понятная, но беда в том, что решается она за счет под!
рыва экономического потенциала страны в целом. В этих усло!
виях федеральный бюджет перестал быть экономическим ре!
гулятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию эконо!
мики, он используется лишь в рамках узких интересов цент!
рального Правительства.

546
В России за последние годы произошло резкое сокращение реального объема государственных расходов: их относительная величина составляет менее трети ВВП при почти двукратном сокращении его объема. Это означает возрастающую неспособ!
ность государства предоставлять населению минимально необ!
ходимый объем базовых социальных услуг. Но в этом случае главной становится не проблема сбалансированности федераль!
ного бюджета и даже не проблема погашения государственного долга, а проблема сбалансированности экономики в целом.
В системе конкурентного рыночного равновесия государство достаточно активно может влиять на формирование совокуп!
ного внутреннего спроса, не только предоставляя определенные услуги, но и определяя параметры функционирования эконо!
мики в виде основных прогнозных макроэкономических пока!
зателей. Задача государства — дать достаточно точный макро!
экономический прогноз и разумно использовать финансовые механизмы федерального бюджета как экономические рычаги влияния на развитие остальных сфер деятельности.
Основным условием достижения сбалансированного бюд!
жета является его ориентация не на ежегодные макроэкономи!
ческие параметры, а на ориентиры целого экономического цик!
ла в стране (включающие как стадию экономического спада, так и стадию экономического роста). В этом случае в зависимости от стадии экономического цикла бюджетная политика ориенти!
руется либо на опережающий рост доходов бюджета, обеспе!
ченный экономическим ростом, либо на опережающий рост рас!
ходов (на стадии экономического спада) при обязательном эф!
фективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться в первую очередь до!
ходы, генерируемые экономическими агентами в результате экономического роста.
Более того, современная бюджетная политика сориентиро!
вана на максимально упрощенный вариант рестриктивной по!
литики монетаризма, целью которой является сокращение спро!
са, сохранение бюджетного профицита и снижение уровня ин!

547
фляции. В такой системе экономических координат неизбежно замедление экономического роста.
Логика рассуждений сводилась к следующему — сниже!
ние инфляции и стабилизация курса национальной валюты по!
зволит улучшить инвестиционный климат, повысить кредитный рейтинг России.
Для остановки роста внутренних цен и создания условий для их существенного снижения относительно мировых (а это и есть не что иное, как борьба с инфляцией) возможно и даже не!
обходимо:
– предельно ужесточить состав затрат, относимых на себе!
стоимость под жестким контролем налоговых органов (элемент так называемого налогового администрирования);
– провести ревизию цен монополистов, в том числе цен на электроэнергию и тепло;
– обеспечить налоговые преференции режиму накопления,
санкции за утрату прибыли.
Это потребует изменения налогового законодательства и ужесточения налогового администрирования.
Кроме того, в цены сегодня встроены завышенные инфля!
ционные ожидания, спровоцированные борьбой с инфляцией и реальными неуспехами в этом деле.
Тем не менее до сих пор целью финансовой политики госу!
дарство считает достижение макроэкономической стабилизации на основе сокращения государственных расходов и получения профицита федерального бюджета.

548
кая политика, чтобы быть результативной, должна опираться на систему прогнозов, стратегий и программ комплексного со!
циально!экономического развития регионов, разрабатываемых исходя из приоритетных направлений развития страны в це!
лом и с учетом региональных особенностей, предпосылок и ог!
раничений.
Практика показала, что разрозненные, концептуально не!
сопоставимые и не сведенные в единую систему юридических норм положения о разработке перспективных направлений тер!
риториального развития не в состоянии решить эту важную об!
щегосударственную задачу. В связи с этим наилучшим реше!
нием могло бы стать принятие федерального закона “Об орга!
низации разработки и реализации государственной региональ!
ной политики в Российской Федерации и в субъектах Российс!
кой Федерации”, в котором были бы четко обозначены все про!
цедуры и механизмы разработки принятия и использования в деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий!
ской Федерации прогнозов, концепций и стратегий, программ комплексного социально!экономического развития субъектов
Российской Федерации, имея в виду, что:
– прогнозы комплексного социально!экономического раз!
вития субъектов Российской Федерации должны характеризо!
вать сценарные варианты развития социально!экономической ситуации с учетом ожидаемых результатов реализации нацио!
нальных проектов, федеральных целевых программ и феде!
ральной инвестиционной программы на территории субъектов
Российской Федерации;
– концепции должны давать систематизированное изложе!
ние целей, основных проблем территориального развития и принципиальных направлений их решения на 10–20!летний период;
– стратегии должны содержать свод предпрограммных обо!
снований конкретных решений приоритетных проблем и на!
правлений комплексного социально!экономического развития субъектов Российской Федерации на десятилетний период;

549
– программы должны содержать рассчитанный на три!пять лет комплекс мер, обеспечивающих решение указанных про!
блем в соответствующих направлениях.
Проект такого закона был подготовлен в Государствен!
ной Думе Российской Федерации и в течение нескольких лет проходил обсуждения и согласования и был принят во вто!
ром чтении, но затем его продвижение остановилось. Было бы полезно вернуться к этому вопросу, доработать и внести не!
обходимые поправки в проект закона и ускорить процедуру его принятия.
Предлагается внести соответствующие изменения и допол!
нения в Федеральный закон № 184!ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни!
тельных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации”, обеспечивающие согласованную по срокам, содер!
жанию и показателям разработку прогнозов, концепций, стра!
тегий и программ субъектов Российской Федерации и аналогич!
ных документов по Российской Федерации.
В целях обеспечения согласованности разработки феде!
ральных и региональных прогнозов, стратегий и программ, а также для оценки фактического использования средств феде!
рального бюджета в финансовом, экономическом и социальном развитии субъектов Российской Федерации целесообразно вне!
сти изменения:
– в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части вве!
дения территориальной классификации всех доходов, форми!
руемых на территории каждого субъекта Российской Федера!
ции, и всех расходов федерального бюджета, осуществляемых на территории каждого субъекта Российской Федерации;
– в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части вве!
дения территориальной классификации всех доходов бюдже!
тов субъектов Российской Федерации, формируемых на терри!
тории административного центра и каждого муниципального образования субъектов Российской Федерации и всех расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляемых

550
на территории административного центра и каждого муници!
пального образования субъектов Российской Федерации;
– в федеральные законы, определяющие порядок разработ!
ки прогнозов и программ в Российской Федерации в части введе!
ния территориального разреза этих документов, позволяющего определять прогнозные показатели социально!экономического развития на территории каждого субъекта Российской Федера!
ции, а также объемы бюджетного финансирования, сроки, объек!
ты и объемы выполнения программных заданий на территории каждого субъекта Российской Федерации по каждой федераль!
ной целевой и федеральной инвестиционной программе.
Предложенные меры могут стать первичным нормативно!
правовым основанием формирования единой общегосударствен!
ной системы разработки документов, определяющих перспек!
тивы развития регионов России в неразрывной связи с разви!
тием всей страны. Наиболее оперативным способом правового закрепления предложенных мер является принятие соответ!
ствующего указа Президента России.