Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Коррупционные риски в области использования и охраны водных объектов
Д.О. Сиваков
В.В. Севальнев
г. Москва
Аннотация
В области использования и охраны водных объектов России коррупционные проявления усиливают экологические угрозы и подрывают все правовое регулирование водных отношений. Ведь коррупция в указанной сфере нередко из бытовой трансформируется в деловую. В предлагаемой статье проводится критический анализ правового регулирования водных отношений и судебной практики в целях выявления коррупционных рисков и проявлений. Опираясь на судебную практику и результаты научных исследований, авторы определяют «болевые точки» водного законодательства России в части коррупционных рисков и проявлений и делают предложения по исправлению изъянов действующего права, что позволит обеспечить эффективное предупреждение и пресечение коррупционных проявлений в области использования и охраны водных объектов. Коррупционные проявления подкрепляются монополизмом и правовым нигилизмом. В этой области для противодействия коррупции явно недостаточно строгого исполнения законодательства. Необходимо последующее развитие водного и смежных отраслей законодательства, снижающее коррупционные риски и проявления. В статье применены методы системного анализа и моделирования, также использованы универсальные научные методы индукции и дедукции, абстрагирования. К числу тематических разделов, затрагиваемых в исследовании, относятся коррупционные риски и проявления на современном этапе развития водного права; малые водоемы и коррупционные проявления; договор о создании искусственных земельных участков в пределах водных объектов; запасы подземных вод и коррупционные риски; монополизм и коррупционные риски в водных отношениях; возможности общественного контроля в России в связи с коррупционными рисками и проявлениями. В заключение авторы связывают цели и задачи прогрессивного развития водного права в части обеспечения неистощимого водопользования с задачами противодействия коррупции на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальном уровне.
Ключевые слова Водное законодательство; Водный кодекс; судебная практика; водопользователи; хозяйствующие субъекты; договоры водопользования; коррупционные риски и проявления; ограничения конкуренции; монополистическая деятельность; пруды и обводненные карьеры; мониторинг водных объектов; законодательство о противодействии коррупции; общественный контроль
Abstract
Corruption risks in the use and protection of water bodies
Dmitriy O. Sivakov, Vyacheslav V. Sevalnev
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, the Russian Federation
Corruption in the sphere of the use and protection of water bodies in Russia aggravates environmental threats and undermines all legal regulations of water relations. It is quite often that street-level corruption transforms into business corruption in this sphere. The authors present a critical analysis of the legal regulation of water relations and court practice to identify corruption risks and manifestations. Using court practice and research results, they determine the «pressure points» of Russian water legislation regarding corruption risks and manifestations and present their suggestions on amending the drawbacks in current legislation to ensure the effective prevention and elimination of corruption in the use and protection of water bodies. Manifestations of corruption are supported by monopolies and legal nihilism. In this sphere, strict compliance with laws is, evidently, not enough to counteract corruption. It is necessary to develop water legislation and adjacent branches of law that reduce corruption risks and manifestations. The authors use methods of systemic analysis and modeling, as well as the universal scientific methods of induction, deduction, and abstraction. Their research touches upon such problems as corruption risks and manifestations at the contemporary stage of water legislation's development; small water bodies and corruption; the agreement on the creation of artificial land plots within water bodies; groundwater resources and corruption risks; monopolies and corruption risks in water relations; public control in Russia in connection with corruption risks and manifestations. In conclusion the authors connect the goals and tasks of the progressive development of water law in the sphere of ensuring sustainable water use and counteracting corruption at the level of the Federation, its subjects, and municipalities.
Keywords: Water legislation; Water Code; judicial practice; water users; business entities; water use agreements; corruption risks and manifestations; restrictions on competition; monopolistic activities; ponds and watered quarries; monitoring of water bodies; anti-corruption legislation; public control
Основная часть
Постановка проблемы
В области использования и охраны водного фонда коррупционные риски в значительной мере обусловлены пробелами и коллизиями, имеющимися в законодательстве. Отдельно отметим, что тематику борьбы с коррупцией невозможно оторвать от специфических целей и задач правового регулирования в сфере освоения и экономного использования отечественных водных богатств.
Коррупция - одно из препятствий для обеспечения экономного водопользования, имеющего огромное значение для настоящих и будущих поколений россиян. В этом смысле она выступает триггером для экологических вызовов, связанных с неэкономным использованием водных ресурсов (большой процент водопотерь, степень реальной очистки сточных вод ниже установленных показателей). Причем борьба с коррупцией не отменяет задачи привлечения инвестиций в водохозяйственную и воднотранспортную инфраструктуру при условии внедрения ресурсосберегающих технологий.
Задачей данной статьи является проведение анализа водных правоотношений во взаимосвязи с современной отечественной политикой в сфере противодействия коррупции.
В России уже сформировалось законодательство, в той или иной мере препятствующее коррупции, затрагивающее в том числе и отношения в сфере использования и охраны природных ресурсов.
В ключевом Федеральном законе «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ законодатель дает четкое определение коррупции, детализирует формы ее проявления, приводит коннотацию понятия «противодействие коррупции», раскрывающегося через деятельность по профилактике коррупции, борьбе с нею, минимизации и (или) ликвидации ее последствий при участии органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц. Доктринальное осмысление вопросов противодействия коррупции и соответствующей судебной практики, в том числе во взаимосвязи с общественными отношениями в сфере природопользования, уже осуществлялось видными российскими учеными [1; 2, с. 347-354].
Национальная стратегия противодействия коррупции (2010 г.) представляет собой общий документ программного характера, положения которого с учетом насущных требований должны синхронизироваться с положениями национальных планов противодействия коррупции на соответствующий период (2008, 2010-2011, 2012-2013, 2014-2015, 2016-2017 и 20182020 гг.), а также находить свое выражение в положениях планов по противодействию коррупции федеральных и региональных органов власти.
Коррупционные риски на современной стадии эволюции водного права
Кодифицированным источником российского водного права является Водный кодекс Российской Федерации (ВК РФ). Его принятие означало новую стадию развития указанной отрасли права [3; 4], для которой характерно существенное сокращение числа разрешительных способов регулирования и одновременное усиление значения правового института договоров водопользования.
За весь период своего действия ВК РФ изменялся и дополнялся ежегодно. Одновременно продолжают сохраняться некоторые недостатки, незавершенность ряда положений водного законодательства, что, как будет показано далее, негативно сказывается на процессе право - реализации, создавая «черные дыры» для коррупции.
Коррупционные проявления приводят к нарушению условий водопользования, правовых режимов защитных зон (водоохранных и санитарных) [5]. Нередко нарушаются требования об общем и бесплатном пользовании водными объектами и их береговыми полосами. Несмотря на эпизодические возражения общественности, заинтересованные должностные лица подчас «забывали» выделить береговую полосу общего пользования, поощряя застройку берегов [6]. Часто органы власти «не замечают» несанкционированное водопользование. Аналогичные явления имеют место и за рубежом, например в странах БРИКС [7]. Судебной практикой выявлены нарушения в части договорных отношений. В случае если в договоре водопользования отсутствуют координаты водных объектов, создаются возможности для различных злоупотреблений. В данном случае, по нашему мнению, нарушаются положения ст. 13 ВК РФ.
Таким образом, даже при обилии водных ресурсов проявления коррупции в водных отношениях исподволь подрывают научно обоснованное нормирование водопользования.
Малые водоемы и коррупционные проявления
Исходя из фундаментальных положений водного права водные объекты находятся в государственной собственности и принадлежат Российской Федерации. Заметное исключение составляют пруды и обводненные карьеры, которые вместе с сопряженными земельными участками могут находиться в разных формах собственности, в том числе в частной (ст. 8 ВК РФ).
Трудность применения права заключается в том, что законодатель не раскрывает понятия прудов и обводненных карьеров, что приводит к сложностям при определении на практике круга водоемов, которые могут находиться в частной собственности [8, с. 302-315].
Русловые пруды, которые образуются путем подпора водотоков, не имеют четко определенной законодателем судьбы. В этой части в законодательстве (как в федеральном, так и в региональном) существует пробел, связанный с определением допустимых форм собственности на русловые пруды. Подобные законодательные пробелы приводят к тому, что отдельные хозяйствующие субъекты стремятся приобрести названные русловые водоемы, включая примыкающие земельные участки, в собственность либо в аренду [2]. Пока правоохранительные органы затруднены в своих действиях, ибо не имеют опоры на прямые дефиниции и предписания закона. С учетом норм действующего законодательства данные сделки судами могут быть признаны незаконными, но в силу отсутствия прямых предписаний закона суды могут по-разному трактовать и применять законодательные нормы (при этом не исключено возникновение ошибок или даже коррупционные побуждения). Сходные ситуации описаны зарубежными исследователями в соответствующей части [9].
Арбитражная практика идет по пути закрепления государственной собственности на данные водоемы. Например, в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 октября 2015 г. №Ф01-3770/2015 по делу №А39-4786/2014 судебные органы установили, что ручей Иванов Ключ (длина 4 км) впадает в
р. Малая Кша, относящуюся к Сурскому подбассейну Верхневолжского бассейнового округа. В соответствии с имеющимися законами данные водотоки относятся к собственности Федерации. Образовавшийся в результате постройки небольшой плотины Иваново-Полянский пруд - это русловый водоем, расположенный непосредственно на ручье Иванов Ключ.
Судебные инстанции поясняют следующие обстоятельства. Поскольку отчуждение земельного участка на основании договора купли-продажи было произведено без учета факта нахождения в границах этого участка водного объекта (ручья Иванов Ключ), относящегося к государственной собственности и являющегося притоком названной реки, то оспариваемый договор обоснованно признан ничтожной сделкой как не соответствующий ст. 9 Земельного и ст. 8 и 24 Водного кодекса РФ.
Как мы видим из приведенного примера, подобный водоем (пруд) не может находиться в частной собственности, в случае если объективно является частью государственного водотока (например, ручья, текущего по балке). Имеются случаи, когда через много лет после подпора и отчасти засыпания небольшие водотоки (реки и ручьи) уже перестают существовать. К примеру, пруды, созданные во времена функционирования колхозов и т.д., сохранились до наших дней и даже активно используются. Тот факт, что прекращено существование рек и (или) ручьев, требуется подтвердить путем проведения специальной экспертизы, которая будет обладать особым значением в условиях устаревания большого массива данных государственного водного реестра [6]. На практике имеются случаи назначения подобной экспертизы судебными органами.
Приведенное утверждение применимо также относительно прудов и, возможно, карьеров, образованных в старице, когда «старое русло» давно перестало существовать. В свою очередь, наличие некоторой гидравлической связи этих водоемов через пласты речных отложений с рекой не имеет в данном случаи существенного значения.
Анализ судебной практики заставляет нас выдвинуть следующее предложение: исключить из различных норм водного законодательства (прежде всего, из ВК РФ) возможность собственности физических или юридических лиц на русловые пруды. По нашему убеждению, требуется дать в ВК РФ законодательное определение понятий отдельных разновидностей водотоков и водоемов (река, ручей, озеро, водохранилище, пруд, русловой пруд, обводненный карьер). Приведенная идея уже многократно выдвигалась, развивалась и предметно обосновывалась представителями эколого-правовой науки [10].
В частности, в целях четкого определения круга водных объектов, на которые допускается частная собственность, необходимо легальное определение понятий прудов и обводненных карьеров, что, в свою очередь, обеспечит однозначное толкование положений закона, позволит избежать злоупотребления [8]. К сожалению, в течение длительного периода многие малые водотоки и водоемы подвергаются произвольным действиям со стороны хозяйствующих субъектов по запруживанию, засыпанию, осушению. При этом СМИ приводят практический случай. Например, в ряде регионов кто-то из деловых и бюрократических кругов инициирует произвольное запруживание речек и ручьев с захватом живописных рощ и дубрав для элитного строительства, даже не отображая эти водотоки в документах URL: https://www.znak.com/2017-03-09/cur_zhe-