na_surkova_stala_vladelicey_poloviny_rechki_vopreki_ vodnomu kodeksu..
Договор о создании искусственных земельных участков в пределах водных объектов
Следует отметить, что договорные отношения в области использования и охраны водного фонда договором водопользования никак не исчерпываются. Федеральный закон «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 19 июля 2011 г. №246-ФЗ предусматривает правовую конструкцию договора о создании искусственного земельного участка. Она представляет собой форму партнерства между представителями деловых кругов и публичными субъектами, позволяющую создавать объекты недвижимости на водных объектах.
Под названным участком законодатель понимает сооружение, создаваемое на водном объекте (или его части), находящемся в федеральной собственности, путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них. В этом случае он выглядит как своего рода остров.
Обязательства сторон в договоре законодатель определил следующим образом. Одна сторона (застройщик, инвестор) в оговоренный сделкой срок своими силами и за свой счет либо с привлечением других лиц и (или) их средств обязуется провести работы, необходимые для создания названного участка, и построить на нем объекты в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и проектной документацией. В свою очередь, публичный субъект (например, органы государственной власти, местного самоуправления) как другая сторона договора имеет сравнительно небольшие обязательства: обеспечить утверждение документации по планировке территории, а также соблюсти максимальные сроки этого утверждения (ст. 7 закона). Налицо неравномерное распределение обязанностей между сторонами договора.
Законодатель сконструировал договор о создании искусственного земельного участка по эклектичному принципу: в ход пошли разные признаки различных договорных конструкций, предусмотренных российским законодательством. Следствием этого является применение положений гражданского законодательства о тех договорах, элементы которых встроены в сложную смешанную конструкцию договора [11, с. 38-51, 75, 78, 79, 87-89].
В этом плане рассмотренный нами ранее договор водопользования является более простой конструкцией, воплощение которой на практике менее проблематично.
За краткий срок действия комментируемого закона эксперты выявили в непростой конструкции изучаемого вида договора элементы договоров купли-продажи, подряда, простого товарищества, а также инвестиционного договора, или договора о развитии застроенной территории.
Договор о создании искусственного земельного участка может заключаться по результатам аукциона на право заключения такого договора или, в качестве исключения, без прохождения аукциона.
Законодатель определяет круг случаев заключения договора на льготных условиях, т.е. без проведения открытого аукциона. В целях обеспечения точности формулировок законодатель определяет обе стороны договоров, заключенных без открытых аукционов.
План мероприятий по реализации федерального закона «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (утв. распоряжением Правительства РФ от 28 января 2012 г. №73-р) предусматривает «наделение Росморречфлота полномочиями по заключению без проведения открытого аукциона договора о создании искусственного земельного участка в границах морского порта», в других случаях заключение договора он предполагает возложить на Министерство регионального развития Российской Федерации.
Часть 6 ст. 7 закона предусматривает существенные условия названного договора, которые непременно должны в нем содержаться. Во-первых, это сведения о местоположении и планируемых границах искусственных земельных участков. Такие сведения требуется указывать в разрешении на создание искусственного земельного участка (п. 3 ч. 4 ст. 5 комментируемого закона). Во-вторых, это цена права на заключение договора указанного вида. В-третьих, это обязательство лица, заключившего договор, выполнить все работы по созданию искусственного участка, максимальные сроки выполнения таких работ. В-четвертых, в своей деятельности застройщик связан параметрами утвержденной документации, а также максимальными сроками строительства. В-пятых, это срок договора (установлены максимальный и минимальный пределы). В-шестых, это ответственность застройщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора. При этом ответственность другой стороны договора в комментируемом законе не указана в качестве существенного условия, что создает некоторый дисбаланс в изучаемой правовой конструкции договора.
Законодатель предоставляет органу, заключавшему договор, возможность отказаться в одностороннем порядке от исполнения этого договора в случаях неисполнения застройщиком обязательств. В круг оснований для одностороннего отказа исполнять договор входит создание искусственного земельного участка не в том месте на водном объекте или не в тех границах, которые указывались в договоре. Данный круг случаев одностороннего отказа не является исчерпывающим [12, с. 23-27]. Одновременно законодатель не предусматривает односторонний отказ от исполнения договора застройщиком. Последний для расторжения договора должен обратиться в суд.
Итак, стороны договора не во всех отношениях являются равноправными. В связи с этим могут возникнуть некоторые трудности в части привлечения инвестиций в дело создания и эксплуатации искусственных островов и обеспечения твердых гарантий для инвесторов. Недоумение читателя может лишь усилиться, если предположить, что односторонний отказ публичного субъекта может произойти и без нарушений со стороны застройщика.
Одновременно следует отметить, что изучаемая договорная конструкция именно в силу существенного неравенства сторон создает риски различных злоупотреблений.
Запасы подземных вод и коррупционные риски
К отношениям по использованию и охране подземных вод (их горизонтов и бассейнов) может быть применен следующий тезис: однозначность границ любого вида природных благ [13, с. 15], находящихся в чьей-либо собственности, аренде, ином титуле, служит профилактике конфликтов и злоупотреблений, включая коррупционные проявления.
Вопреки упоминаниям ст. 5 ВК РФ, горное законодательство (включая закон «О недрах») по непонятным причинам умалчивает о границах подземных водных объектов (водоносные горизонты и бассейны подземных вод). В итоге законодательство вообще не дает какого-либо представления о границах подземных водных объектов, никак не поясняет, к чему относить горные породы, вмещающие природные воды, как проводить границу с соседними геометри - зированными участками недр, предоставленными на законном основании хозяйствующим субъектам [14, с. 11-12].
Названная задача особенно важна с учетом следующего обстоятельства: в силу коррупционных проявлений отдельные должностные лица (и некоторые подразделения) могут «не заметить» использование крупными недропользователями запасов подземных вод, по своему качеству подходящих для иного водопользования.
При этом в странах Европейского континента доля подземных вод в хозяйственно-питьевом водоснабжении составляет более 50%. Объективные причины (растущее загрязнение поверхностных вод) скоро и Россию приведут к такому же положению дел. Высока опасность того, что наше государство столкнется с проблемой уже загрязненных подземных источников водоснабжения. Виновниками этой тупиковой ситуации будут хозяйствующие субъекты и чиновники, вошедшие в коррупционные связи Плата за грязь // Экология и жизнь. 2007. № 10..
Зарубежные ученые также изучали проблемы дефектов правового регулирования отношений использования и охраны подземных вод [15; 16].
Метод паспортизации (инвентаризации) всех мест добычи питьевых подземных вод, включая скважины, колодцы и родники, позволит урегулировать упущенные на практике вопросы, а затем - снизить социальное напряжение, в том числе влияние коррупционных факторов.
В случае соблюдения установленных законом требований обладатели прав на землю имеют право осуществлять в границах своих земельных участков использование для собственных нужд подземных вод, не состоящих на государственном балансе, объем извлечения которых должен составлять не более 100 мС. 20-21. в сутки (ч. 1 ст. 19 закона РФ «О недрах»). При этом разработка указанных месторождений полезных ископаемых производится без утверждения проектной документации, что не соответствует требованиям законодательства (ст. 23.2 закона РФ «О недрах»). Отсутствие проектной документации, которое может быть поставлено на вид во время проверки, создает почву для неформальных отношений между хозяйствующими субъектами с невысоким правосознанием и недобросовестными должностными лицами, склонными к коррупционным проявлениям.
Учитывая изложенное, следует рассмотреть вопрос о закреплении в законодательстве обязанности организаций, осуществляющих бурение одиночных скважин для водоснабжения, объем извлечения из которых должен составлять не более 100 м3 в сутки, предоставлять данные о расположении скважины, дате установки, глубине, примерном дебете скважины в фонды геологической информации.
Правовые аспекты охраны запасов подземных вод не бывают простыми ни в одной стране, поскольку задействуются интересы целых отраслей экономики [17; 18, с. 156-175, 259-260]. Следует признать, что и правотворчество в связи с подземными водами осуществляется федеральными и региональными органами власти (США) [19, с. 81-83]. Важным фактором обеспечения наиболее гибкого правового регулирования (в рамках которого будут закрепляться меры по снижению коррупции) в области использования и охраны подземных вод является учет гидрогеологических условий и процессов [20]. С правовой же точки пищу для размышлений дают монографии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации [8; 21, с. 300-305].
Монополизм и коррупционные риски в водных отношениях
Противодействие коррупции тесно связано с урегулированием экономической концентрации. При этом конкуренция между водопользователями благодаря состязательности позволяет добиться экологически оправданных условий использования водного объекта при наименьшей антропогенной нагрузке.
Хотя в ст. 40 ВК РФ закреплен запрет на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, опасность ограничения конкуренции и возникновения коррупционных проявлений все же сокрыта в сомнительной правовой конструкции передачи прав и обязанностей по договору водопользования (ст. 19 ВК РФ) в части возможности для ползучего обхода правил состязательности посредством преимуществ для ряда лиц. Отметим, что названная передача осуществляется, по мысли законодателя, в соответствии с гражданским законодательством, но в ВК РФ не говорится, какой же из гражданско-правовых договоров имеется в виду - дарение или купля-продажа.
Поскольку в силу ВК РФ договор водопользования заключается на основании аукциона, то передача таким способом прав по договору водопользования другому лицу способствует обходу заинтересованными лицами предписаний водного законодательства о том, что «новый» водопользователь должен выиграть аукцион [6]. Это неизбежно приводит к ограничению конкуренции и коррупционным проявлениям.
Итак, требуется внесение изменений в ВК РФ, запрещающих передачу прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица другому. Если хозяйствующий субъект по каким-либо причинам не желает более оставаться водопользователем, то он должен обратиться в уполномоченный орган власти с соответствующим заявлением. Затем, сообразно требованиям закона, будет объявлен новый аукцион на право заключения договора водопользования.
Отсутствие конкуренции между предпринимателями играет отрицательную роль и при проведении торгов на право заключения договора о создании искусственного земельного участка. Нередко претендент на заключение такого рода договора объявляется только один, очень редко появляется два претендента. Причины подобного явления могут корениться в крайне несовершенной конструкции этого договора, что было раскрыто авторами ранее. В связи с этим подойти к данным отношениям по принципу «нет конкуренции - и не надо» было бы легко, но неверно. Вывод из сложившейся ситуации можно сделать только один: дальнейшее совершенствование правовой конструкции договора данного вида на основе равенства сторон.
Возможности общественного контроля в России в связи с коррупционными рисками и проявлениями
Чтобы создать заслон коррупции, в том числе в изучаемой области, нужно использовать потенциал российского законодательства в области общественного контроля. Прежде всего, речь идет о положениях Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. №32-Ф3. Полномочия Общественной палаты России могут быть применены с целью выявления, пресечения и устранения последствий коррупционных проявлений в природоресурсной сфере.