Статья: Мониторинг коррупциогенных факторов и эффективности мер по предупреждению коррупционных правонарушений в налоговых органах

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Байкальский государственный университет

Академия управления МВД России

Инспекция ФНС России №22 по г. Москве,

Мониторинг коррупциогенных факторов и эффективности мер по предупреждению коррупционных правонарушений в налоговых органах

Н.А. Поветкина

Ю.В. Пятковская

Ю.В. Трунцевский

Е.В. Рыжова

г. Москва

г. Иркутск

Аннотация

Статья посвящена вопросам мониторинга коррупциогенных факторов и эффективности мер, направленных на предупреждение коррупционных правонарушений в налоговых органах. Авторы, исследуя коррупционные преступления в налоговых органах, указывают, что таковые совершаются преимущественно из корыстных побуждений в ходе общения с налогоплательщиками - физическими и юридическими лицами. Отмечается систематичность осуществляемой ФНС России деятельности по профилактике коррупционных преступлений, в ходе которой выявляются как нарушения, допускаемые территориальными налоговыми органами, так и недостатки ведомственных нормативных правовых актов. В статье рассматривается деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, осуществляемая в территориальных налоговых органах, анализируются и классифицируются нарушения, связанные с их функционированием, носящие как формальный (процедурный), так и содержательный характер. Значительное внимание авторами статьи уделяется вопросам контроля за расходами служащих территориальных налоговых органов. Отмечается наличие многочисленных нарушений в данной сфере: недостаточность и неполнота реализуемых мероприятий, формальный подход к их организации и проведению, отсутствие необходимых доказательств. Предлагаются рекомендации по процедуре проведения контроля за расходами, позволяющие пресечь возможные коррупционные правонарушения. Проанализирована корыстная мотивация служащих территориальных налоговых органов при совершении коррупционных преступлений, ее связь с размером оплаты труда государственных служащих и сделаны предложения по разработке комплексных мер по предупреждению коррупции в налоговых органах, в том числе посредством установления системы социальных льгот для государственных служащих. В заключение даны рекомендации по практическому использованию результатов проводимого мониторинга.

Ключевые слова Коррупция; коррупционные правонарушения; мониторинг коррупциогенных факторов; контроль за расходами; конфликт интересов государственных служащих

Abstract

Monitoring the corruption-generating factor and the effectiveness of corruption prevention measures in tax authorities

Natalia A. Povetkina¹' ², Yulia V. Pyatkovskaya³, Yuri V. Truncevsky¹' ⁴, Evgenia V. Ryzhova⁵

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, the Russian Federation

Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, the Russian Federation

Baikal State University, Irkutsk, the Russian Federation

Academy of Management of the Ministry of the Interior of Russia, Moscow, the Russian Federation

Inspectorate of the Federal Tax Service of Russia №22 for the city of Moscow, Moscow, the Russian Federation

The paper is devoted to the monitoring the corruption-generating factors and the effectiveness of measures aimed at preventing corruption in tax authorities. The authors study crimes of corruption in tax authorities and point out that they are mainly committed for financial gain in the process of communication with the taxpayers - both physical and juridical persons. The authors highlight the systemic character of the Federal Tax Service's work to prevent crimes of corruption which makes it possible to identify both the violations committed by territorial tax agencies and the drawbacks of depart-mental normative legal acts. The article also examines the work of Commissions on the observance of federal employees' code of conduct and the regulation of the conflict of interests; Commissions work in the territorial tax authorities, analyze and classify both formal (procedural) or essential violations. The authors pay considerable attention to the control over the expenses of territorial tax authority's employees. There are numerous violations in this sphere: insufficient and incomplete character of used measures, formal approach to their organization and implementation, absence of necessary proof. The authors offer recommendations on the procedure of controlling expenses that allows to stop possible corruption offences. They also analyze the profit-related motivation of ter-ritorial tax authorities' employees committing crimes of corruption, its connection with the salary levels of state employees and make recommendations on developing com-prehensive measures to prevent corruption in tax authorities, including the introduction of the system of social benefits for state employees. In conclusion, the authors present recommendations on the practical application of the monitoring results.

Keywords: corruption; corruption offenses; monitoring of corruption-generating factors; control over expenses; conflict of interests of civil servants

Основная часть

В настоящее время для современной экономики первостепенное значение имеет эффективно действующая налоговая система, так как налоги остаются основой доходной части бюджета России и выполняют регулирующую функцию [1], решая две основные задачи: оказание стимулирующего влияния на одни отрасли экономики [2] и сдерживающего - на другие. «Быстрые темпы развития рыночной экономики требуют создания соответствующей системы налогового администрирования, дающей возможность успешно бороться с коррупцией».

Налоги играют и распределительную роль, состоящую в консолидации значительных объемов денежных средств и последующем их использовании в интересах всего общества. При этом налоги, как основной источник доходов бюджета, влияют на обеспечение стабильности функционирования государства и подготовку среднесрочных макроэкономических прогнозов и расчетов долгосрочных финансово-бюджетных сценариев. В этой связи коррупционные проявления в налоговой сфере в зависимости от их уровня и масштаба могут оказывать негативное воздействие на всю финансовую систему государства [4, p. 478], что требует реализации комплексных антикоррупционных контрольных мер. Так, в ряде стран (Бельгия, Великобритания, Ирландия, Канада, США) с данной целью привлекаются независимые финансовые институты, которые для исключения коррупционных проявлений готовят собственный макроэкономический прогноз, анализируют чувствительность финансовой системы и проводят стресс-тесты, нацеленные на обеспечение ее устойчивости [5, p. 63].

Большая часть коррупционных преступлений в налоговых органах совершается в ходе общения с налогоплательщиками (гражданами, представителями юридических лиц) при разрешении вопросов, входящих в круг компетенции сотрудников [6-8]. Ситуация может быть обострена деятельностью «сложных» налогоплательщиков - организаций. Наиболее ярким примером при этом является институт контролируемых иностранных компаний (controlled foreign corporations, CFC), который впервые появился в законодательстве США [9] и в настоящее время известен в законодательстве более чем 30 государств.

Реализация практически любых функций налоговых органов так или иначе сопряжена с коррупционными рисками [10]. Мотивы дают ответы на вопросы, почему совершены преступные действия, в чем смысл данных действий для лица, их совершающего, и какие потребности при этом удовлетворяются. Согласно официальным данным, 95% всех коррупционных преступлений совершается исключительно из корыстных побуждений или иной личной заинтересованности (например, низкая заработная плата, наличие дорогих увлечений, круг общения и нахождение в нем более финансово успешных людей).

Знание реального состояния преступности и факторов, ее порождающих, необходимо прежде всего для разработки мер по предупреждению преступности в целом и отдельных ее проявлений в частности, что на сегодняшний день выступает одной из важнейших государственных задач [11], направленных на развитие экономики и обеспечение безопасности предпринимательской деятельности [12; 13].

Поскольку деятельность по профилактике коррупционных и иных правонарушений ведется органами ФНС России постоянно, в ходе этой работы выявляются многочисленные нарушения законодательства в области противодействия коррупции, допускаемые территориальными налоговыми органами, а также недостатки ведомственных нормативных актов, которые впоследствии переиздаются или отменяются вовсе.

Выявление подобных нарушений способствует корректировке и дальнейшему совершенствованию внутриведомственного контроля за проведением работы по предупреждению коррупции в территориальных налоговых органах, а также совершенствованию механизма устранения территориальными налоговыми органами допущенных правонарушений в области противодействия коррупции.

Среди таких нарушений особо выделяются те из них, которые связаны с работой комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии), осуществляющих деятельность в территориальных налоговых органах¹. Можно выделить две группы указанных нарушений. К первой группе относятся нарушения, носящие формальный (процедурный) характер:

1. В нарушение п. 37 Положения о комиссиях копии протоколов заседаний комиссий или выписки из них не приобщаются к личным делам государственных гражданских служащих, в отношении которых рассмотрен вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.

2. В нарушение п. 38 Положения о комиссиях и п. 6.2 Методических рекомендаций по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах (далее - Методические рекомендации), одобренных президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (протокол №24 от 13 апреля 2011 г.), не ведется журнал учета заседаний комиссий.

3. В нарушение подп. «а» п. 4 Положения, утвержденного приказом ФНС России «Об утверждении Положения о комиссии территориальных органов Федеральной налоговой службы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» от 30 августа 2017 г. №ММВ-7 - 4/700@ Порядок формирования указанных комиссий ^{определяется указом Президента Российской Федера- ции «О комиссиях по соблюдению требований к слу- жебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» от 1 июля 2010 г. № 821. См.: Российская газета. 2010. июля.}, уведомления заместителя начальника инспекции о возможности возникновения конфликта интересов рассмотрены на комиссии инспекции, однако данный вопрос подлежал рассмотрению в комиссии управления по субъекту РФ в соответствии с номенклатурой должностей. Также уведомление начальника инспекции рассмотрено на заседании комиссии управления без его направления представителю нанимателя - в центральный аппарат ФНС России.

4. В нарушение п. 11 Положения о комиссиях, п. 4.5 разд. 4 Методических рекомендаций число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, при рассмотрении данного вопроса составило менее четверти числа членов комиссии. Комиссией одного из субъектов Российской Федерации рассмотрено уведомление о возникшем конфликте интересов служащего, который является членом комиссии, при этом данный служащий не заявил самоотвод, принял участие в заседании и голосовал за принятие решения по рассматриваемому в отношении него вопросу. Протокол заседания комиссии в нарушение п. 30 Положения о комиссиях не был подписан двумя членами комиссии, присутствовавшими на заседании.

5. К сожалению, уже сложилась порочная практика, когда на основании нелегитимного решения по рекомендации комиссии представителем нанимателя принимается решение об увольнении служащего в связи с утратой доверия. В одном из управлений ФНС по субъекту Российской Федерации в нарушение подп. «б» п. 19.1 Положения о комиссиях на заседании комиссии рассмотрен вопрос о несоблюдении служащим требований об урегулировании конфликта интересов без участия этого служащего. Причем служащий не был должным образом извещен о времени и месте проведения заседания комиссии и находился в служебной командировке. Служащий был уволен по инициативе представителя нанимателя с учетом рекомендаций комиссии, позже ввиду допущенного нарушения процедуры проведения заседания комиссии по решению суда восстановлен в должности Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными граждан-скими служащими и муниципальными служащими [Электронный ресурс] : утв. Президиумом ВС РФ от 22 июня 2016 г. // ИПО «Гарант».

² Об утверждении Положения о комиссии терри-ториальных органов Федеральной налоговой службы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов : приказ ФНС России от 30 авг. 2017 г. № ММВ-7-4/700@. URL: https:// www.nalog.ru/rn77/about_fts/docs_fts/7015423..

Вторую группу нарушений составляют те, которые нарушают материальные правовые нормы (т.е. носящие содержательный характер):

1. Принятие комиссиями неправомерных решений при предоставлении служащим недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и неприменении к служащему мер юридической ответственности, хотя в соответствии с подп. «б» п. 22 Положения о комиссиях, подп. 8.2.1 разд. 8 Методических рекомендаций по итогам рассмотрения вопроса о предоставлении государственным служащим недостоверных или неполных сведений о доходах комиссия принимает одно из следующих решений: установить, что сведения, предоставленные государственным служащим, являются достоверными и полными; установить, что сведения, предоставленные государственным служащим, являются недостоверными и неполными. Сведения признаются недостоверными и (или) неполными независимо от вины государственного служащего.

2. В ряде управлений по субъектам Российской Федерации имеют место факты неназначения проверок в отношении должностных лиц с мотивацией о том, что истек шестимесячный срок привлечения к дисциплинарной ответственности. Например: государственный служащий, имея допуск к государственной тайне, без разрешения, оформленного надлежащим порядком, выезжает за пределы Российской Федерации и по возвращении скрывает данный факт. По прошествии шести месяцев он выявляется. Соответственно, государственный служащий не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за выезд за границу, так как истек шестимесячный срок, однако срок ответственности за сокрытие данного факта наступает с момента выявления правонарушения.