Образовательная доктрина в системе инструментов публичного управления образованием: правовой аспект
А.А. Кирилловых
Аннотация
Проведен содержательно-регулятивный анализ доктрины как инструмента государственного воздействия на общественные отношения. В результате исследования формулируется понятие, а также показываются роль, значение, место и перспективы образовательных доктрин в механизме публичного управления образованием. Образовательная доктрина представляет собой систему идей, взглядов и ценностей, отражающих в рамках программно-целевого ориентира стратегические направления развития отношений в образовательной сфере.
Ключевые слова: образование; право; управление; доктрина; концепция; норма; идеология; программа.
EDUCATIONAL DOCTRINE IN THE SYSTEM OF PUBLIC EDUCATION MANAGEMENT TOOLS: A LEGAL ASPECT
Andrey A. Kirillovykh, Vyatka State University (Kirov, Russian Federation).
Keywords: education; law; management; doctrine; concept; norm; ideology; programme.
The article is devoted to the analysis of the doctrine as an instrument of state influence on public relations, including in the field of education. Doctrine refers to a doctrine, a scientific or philosophical theory, a system, a guiding theoretical or political principle. Including a guiding principle (or a set of principles), the doctrine can become a political and legal source and a result of the interpretation of certain values and regulations in the context of the social environment. An educational doctrine reflects the state educational policy and the development directions of laws on education that provide for the public management of education at the same time. In turn, the national educational doctrine of the Russian Federation is a fundamental state document that establishes the priority of education in the state policy, strategy and main directions of its development. As shown by Russian and foreign experience, modern educational doctrines have diverse targets; they can be of general and of specific narrow-subject nature, the latter involves a targeted solution of problems in certain areas and types of education. The role of the educational doctrine in ensuring the development of education in the Russian Federation is associated with the search for a national model in the system of normative regulators. At the same time, speaking about the doctrine of education in Russia, as a rule, the main directions of development in the relevant field are implied. In the course of the study, the author came to a conclusion that the educational doctrine is a system of ideas, views and values that reflect the strategic directions of development of relations in the educational sphere, interrelated with the concept of socioeconomic development of the Russian Federation within the framework of the program-target orientation. The educational doctrine as an element of normative-conceptual nature can exist as a separate formalized strategic legal document or be included in the system of targets and objectives textually placed directly within the framework of laws on education. The educational doctrine acts as a basis for the development and improvement of such laws. Fixing the ban on the adoption of regulations contrary to its provisions, the doctrine performs a protective role and at the same time sets a vector in the regulation of educational relations.
В обобщенном представлении под доктриной (лат. йойгша) понимается учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип. Включая в себя руководящий принцип (или совокупность принципов), доктрина может приобретать характер политикоправового источника и результат интерпретации определенных ценностей и нормативных актов в контексте наличной социальной среды.
Социальная среда характеризует общество в плане его насыщенности нормативностью (ценностями и правилами), эффективности влияния последней на стабилизацию и регулируемость отношений в сообществах и сферах жизни [1. С. 103]. Не случайно по этой причине все чаще выделяют в качестве самостоятельного вида доктрину в государственно-правовом смысле, представляющую в той или иной форме признанный государством документ концептуального характера.
Одновременно подобного рода документы являются частью политико-правовой доктрины. Они отражают концепции стратегического планирования государства в отдельных сферах общественной жизни и в содержательном плане должны отвечать определенным требованиям.
Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления определены Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017 г.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - закон № 172-ФЗ). Под стратегическим планированием Закон № 172-ФЗ понимает деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления (ст. 3).
Правовое регулирование стратегического планирования в том числе осуществляется нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 2).
Следует отметить, что нормативно-правовые документы, принимаемые указанными органами публичной власти, довольно часто именуются Доктринами. Они являются стратегическими актами, определяющими направления развития государства, с комплексной оценкой состояния общественнополитической жизни и стратегии решения стоящих в них перспективных и текущих задач. В России накоплен достаточно большой опыт принятия официальных программных актов подобного рода и имеющих юридическое значение. Анализ таких документов из отечественного права позволяет говорить о том, что важнейшей их функцией является повышение системности и комплексности воздействия на общественные отношения в определенной сфере.
Не является исключением и сфера образования. Образовательная доктрина отражает государственную образовательную политику и одновременно направления развития образовательного законодательства, обеспечивающего механизм публичного управления образованием. Говоря о доктрине в сфере образования, необходимо провести известный анализ источников образовательного права, которые одновременно показывают современное состояние нормативноправового обеспечения системы управления образованием.
В современной научной литературе данный аспект исследован незначительно и представляет собой выводы отдельных ученых-юристов, отражающие субъективное представление об элементах образовательного законодательства и его источниках. Достаточно широкий взгляд на источники образовательного права изложен Е.С. Кананыкиной, которая предлагает рассматривать в качестве источников формализованные источники по вопросам образования. При этом автор полагает возможным относить к источникам образовательных отношений фактически любые источники, в которых прямо или косвенно выражена воля государства на урегулирование круга отношений, входящих в предмет образовательного права [2. С. 19]. На основании данного подхода полагаем, что речь, в том числе, идет об обычаях в образовательной сфере, а также о нормативных договорах, регулирующих образовательные отношения, и судебной практике. В систему источников отечественного образовательного законодательства также правомерно включать и нормы международного права, поскольку они, как известно, являются частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). В литературе отмечается, что в рамках источников международного образовательного законодательства доминирующее место занимает нормативный договор. В то же время обращается внимание на то, что положения образовательных доктрин находят отражение в региональных договорах и соглашениях [3. С. 24-29].
Как известно, образование является социальной функцией современного государства, имеющего сервисный характер. В целом можно сказать, что образовательная доктрина является в узком смысле частью более широкого понятия - социальной доктрины. Подобного рода доктрины, принимаемые на государственном уровне, отражают направления общественного развития и сущность самого государства. Под социальной доктриной (в управленческом смысле) понимается основной (исходный) государственноуправленческий политический и нормативный документ, задающий содержание государственной социальной политики, программ ее реализации, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения [4. С. 90].
В свою очередь, образовательно-правовая доктрина, закрепляющая государственные воззрения на вопросы воспитания и обучения, является и политическим, и правовым документом. Образовательные (образовательно-правовые) доктрины отражают общие принципы новой государственной модели образования. Основные направления развития устанавливаются на основе ценностей и политических взглядов и соответствуют ожиданиям общества от системы образования для реализации поставленных общегосударственных (национальных) целей. Смена политических взглядов, ценностей и целей общества приводит к смене направлений развития образования.
В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют идеологическая и организационная ее основы. Идеологической основой образовательной политики Российской Федерации на современном этапе можно было считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г. В ней определены основные направления развития образовательной отрасли и ожидаемые результаты их реализации. Целевая составляющая любого нормативного акта опирается на основные направления государственной политики, отражающей, в известной степени, интересы и приоритеты развития государства и общества в определенной сфере.
Национальная доктрина образования в РФ - основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Доктрина помимо прочего определяет основные направления совершенствования законодательства в области образования и является основой для разработки программ развития образования. Один из важнейших принципов, которые закреплял указанный документ, - запрет принятия нормативных актов, противоречащих доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования.
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, современные образовательные доктрины обладают разноплановыми целевыми ориентирами, могут носить не только общий, но и специальный узкопредметный характер, предполагающий целевое решение проблем в отдельных сферах и видах образования. В качестве примера можно привести сферу юридического образования, о проблемах развития которого сегодня много говорится на страницах периодических изданий. Так, основаниями, призванными определить направления совершенствования образования в обозначенной сфере, явились Межведомственная программа «Развитие юридического образования в Российской Федерации на 2001-2005 гг.» и проблемы дальнейшего развития юридического образования в стране. С учетом сложившейся на начало XXI в. ситуации в данной области образования и негативных процессов, касающихся деятельности всех образовательных учреждений, программа определила также конкретные формы и уровни организации и дальнейшего совершенствования юридического образования в стране как системного образовательного комплекса, построенного прежде всего на принципах непрерывности и системности юридического образования; качества профессионального юридического образования; его доступности; повышения эффективности управления в сфере юридического образования [5. С. 26].
В то же время на смену доктрине развития образования приходят другие документы программноцелевого характера. В числе подобных документов можно назвать Федеральную целевую программу (далее - ФЦП) развития образования на 2011-2015 гг. (Постановление Правительства РФ от 07 февраля 2011 г. № 61, ред. от 28 января 2015 г.), предусматривающую ряд мероприятий по созданию условий для развития государственной и общественной оценки деятельности образовательных учреждений, общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ, а также принятую в ее (программы) развитие ФЦП развития образования на 20162020 гг. (Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 г. № 4970).
Как отмечается в документе, использование ФЦП развития образования на 2011-2015 гг. в качестве основного инструмента программно-целевого управления сделало возможным адресную целевую поддержку инициатив, направленных на инновационное развитие системы образования, внедрение новых образовательных технологий, обеспечение развития кадрового потенциала системы образования в рамках реализации скоординированных задач федеральной государственной образовательной политики.
Реализация ФЦП развития образования на 20162020 гг.1 будет происходить в условиях структурных и институциональных изменений экономики страны, нового этапа технологического развития глобальной экономики, характеризующегося наращиванием экономиками различных стран финансовых вложений в такие области, как новые материалы, нанотехнологии, информационные технологии, фармацевтика и биотехнологии, микроэлектроника, системотехника, фотоника. В свою очередь, реализация ФПЦ развития образования должна предусматривать вариативность сценариев развития социально-экономической ситуации в стране и сохранить в приоритете долгосрочные цели.
Стоит отметить, что сформулированные в рамках ФЦП развития образования на 2016-2020 гг. программные предложения рассматриваются как организационно-управленческий механизм обеспечения преемственности в реализации государственной политики в сфере образования, инструмент обеспечения непрерывности и эффективности реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 гг. и одновременно служат важнейшим условием для поддержания антикризисных мер Правительства РФ в области обеспечения стабильности социальной политики и, наконец, определяющим фактором, обеспечивающим инновационное развитие экономики Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективах.