В качестве некоторых направлений развития отмечается курс на повышение заработной платы педагогических работников, что требует необходимой слаженной работы всей системы образования, каждого уровня - от федерального до уровня образовательной организации. Это связано с особенностями закрепления полномочий по организации и финансовому обеспечению различных уровней образования. Федеральный уровень - это высшее образование, региональный - среднее профессиональное, дополнительное образование детей, органы местного самоуправления - дошкольное, общее и, преимущественно, дополнительное образование детей. Одним из условий реализации данных целей является выход педагогических работников на эффективный контракт, являющийся механизмом «увязки» уровня заработной платы преподавателя с выполнением им определенных показателей эффективности, включая качество и результаты педагогической, научной, общественной деятельности, уровня профессиональной квалификации и т. п.
Ведя речь об образовательных доктринах, следует обратить внимание на зарубежный опыт восприятия подобных регуляторов в соответствующей сфере общественных отношений. В первую очередь стоит сказать, что образовательные доктрины ряда государств, входящих в число стран с англосаксонской системой права, основаны именно на восприятии концептуальных научных подходов в регулировании образовательных отношений. государственный стратегический образовательный
Прецедентное право чаще выступает качественной характеристикой доктрины, опирающейся больше на правоприменительную деятельность, нежели на «сухой язык» формальной логики закона. Между тем подобное представление о месте образовательной доктрины в правовой системе стран общего права нисколько не умаляет ее функционального значения в качестве нормативного регулятора образовательных отношений, выражающего как одновременно общий «дух» текущего образовательного законодательства, так и систему взглядов и ценностей в образовательной сфере.
При этом правовое регулирование образования в странах, где основным источником права является судебный прецедент, имеет свои особенности. Прецедентное право не регулирует непосредственно образовательные отношения. Однако в ряде государств англосаксонской правовой семьи, как, впрочем, и России, наблюдается рост делегированного законодательства, выражающегося в создании образовательных нормативных актов ведомственного уровня.
В то же время страны прецедентного права постепенно формируют образовательные доктрины, которые представляют собой некоторую совокупность последовательно принятых нормативных актов, регулирующих развитие какой-то определенной узкой сферы образовательных отношений (например, вопросы обучения одаренных детей и детей со средним уровнем развития) [6. С. 44-48].
Несмотря на стремление к формированию узкопрофильного образовательного законодательства, имеются и обратные тенденции, связанные с созданием правовой базы для всех уровней образования в общегосударственном формате. Например, современная федеральная законотворческая деятельность США в области образования проявляет себя достаточно интенсивно, подтверждением чему является значительный рост законодательных актов, регулирующих развитие образования в национальном масштабе. Однако базой для развития правовой основы образовательной деятельности в США послужили концептуальные целевые ориентиры, определившие векторы дальнейшего совершенствования образовательной сферы. Так, в частности, детальное обоснование цели школьного обучения нашли в Докладе комиссии по реорганизации среднего образования «Основные принципы среднего образования» 1918 г. и Докладе комиссии по определению школьной политики «Цели образования в американской демократии» 1938 г. [7. Р. 19, 45, 78-79].
Национальные правовые системы мира постоянно реформируются и не являются основами доктрин их современного образования. В то же время идеология образования оказывается тесно увязанной с государственной идеологией и не может существовать в отрыве от нее. Все чаще образовательная политика опирается на национальные интересы государства и общества. Так, например, США в Доктрине образования «Америка-2000», основанной на трактате «Высокие умения или низкая зарплата», определена четкая взаимосвязь образования и труда. Тем самым обеспечиваются единство и взаимосвязь целей государства в высококвалифицированных кадрах и интересов общества в высоком уровне жизни граждан. Следовательно, образовательная политика выступает связующим звеном между указанными национальными приоритетами.
В свою очередь, одной из характерных черт развития народного образования в странах, принадлежащих к религиозным правовым системам, является наличие системы планирования развития образования, несмотря на различный уровень развития политических и экономических систем. Плановая политика является основой деятельности национальных министерств образования, структуру которых составляют государственные органы по планированию [8. С. 113]. Данный факт в целом свидетельствует об использовании конкретных стратегий развития образования с учетом возможностей экономики и уровня социальных потребностей граждан государства.
Таким образом, сегодня можно наблюдать определенную унификацию в выборе подходов к построению системы регулирования сферы образования, опирающуюся на имеющую в обществе систему взглядов и ценностей. В этой связи справедливо отмечается, что идеологическая составляющая образовательных доктрин не имеет определенной связи с видом правовой системы общества, но имеет непосредственное отношение к политическому режиму, господствующему в стране, и философским основам образования, установившимся с древних времен, если это допускает господствующая философская идеология [9. С. 45]. Доктрина рассматривается как политика, отражающая общие принципы новой модели образования. Основные направления развития устанавливаются на основе ценностей и политических взглядов и соответствуют ожиданиям общества от системы образования для реализации поставленных общегосударственных (национальных) целей [10. С. 43].
Можно констатировать, что судебный прецедент и правовой обычай не являются источниками образовательного права в традиционном смысле слова, в особенности в странах, где образовательное право сформировалось как отрасль права, но образовательные (не правовые) доктрины оказывают значительное влияние на образовательную политику страны и находят разнообразное закрепление в нормативноправовых актах государственных органов.
В свою очередь, этапы развития законодательства об образовании во всех странах совпадают с этапами развития государственной политики в этой области, начиная от выработки основных (декларативных) положений народного образования, принятия закона об образовании и заканчивая реализацией государственных программ развития образования и национальных доктрин образования.
Роль образовательной доктрины в обеспечении развития образования в Российской Федерации связывается с поиском национальной модели в системе нормативных регуляторов. Следует учесть, что модернизация отечественного образовательного законодательства в рамках проводимой государством политики совершенствования российской системы образования осуществлялась в свете положений Указа Президента РФ от 07.05.2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки», которым, в частности, предписывалось Правительству РФ в рамках обеспечения реализации мероприятий в области образования разработать и внести в июле 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
Как известно, в Федеральном законе от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «Об образовании в Российской Федерации» содержится только одна статья (ст. 4), которая посвящена вопросам правового регулирования образовательных отношений.
В ней, в частности, определены цели правового регулирования отношений в сфере образования. К ним относятся следующие: установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, создание условий развития системы образования, защита прав и интересов участников отношений в сфере образования. Кроме того, для выполнения указанных целей в законодательстве должен быть решен ряд самостоятельных задач как определенных перспективных ориентиров. К сожалению, в ст. 4 Закона об образовании, предметно посвященной правовому регулированию отношений в данной сфере, образовательная доктрина как один из элементов системы образовательного законодательства отражения не нашла. В то же время большинство ученых высказываются за придание подобного рода документу статуса официального нормативно-правового акта [11. С. 67-70].
Определяя роль и значение нового федерального образовательного законодательства, специалисты отмечают его стратегический характер, обеспечивающий базовые основы и перспективные направления развития отечественной системы образования [12. С. 11]. Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения, причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В силу региональных и национально-культурных особенностей и традиций отдельных территорий вопросы образования, как известно, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим не случайно в литературе особое внимание обращается на качество образовательного законодательства субъектов Федерации, в котором должны быть учтены и положения федерального образовательного закона, и региональные (национальные) особенности и традиции [13. С. 3-7].
Хочется надеяться, что постепенно отечественный законодатель придет к осознанию особой роли образовательных доктрин в обеспечении публичного управления (а возможно, и в системе источников правового регулирования образования) и придаст им главенствующую роль, как это уже сделано в ряде европейских государств (например, в Великобритании).
Ведя речь о доктрине образования в России, как правило, под ней подразумевают основные направления развития в соответствующей сфере. При этом специалисты, опираясь на иерархическую систему нормативных правовых актов, определяют общие и частные цели развития, которые находят непосредственное воплощение в базовых актах, таких как Конституция РФ, и в текущем законодательстве. В зависимости от целей и задач каждый нормативный акт получает свой период действия, по истечении которого выполняется его функция. Однако между направлениями развития и общими и специфическими целями имеется известная корреляция, которая обусловлена иерархическими свойствами системы отечественного образовательного законодательства.
На основе проведенного анализа роли и места доктрины в механизме управления образованием и регулировании образовательных отношений можно сделать, на наш взгляд, ряд выводов, отражающих суть данного регулятивного инструмента.
Итак, в нашем представлении, образовательная доктрина - это система идей, взглядов и ценностей, отражающих в рамках программно-целевого ориентира стратегические направления развития отношений в образовательной сфере, взаимоувязанного с концепцией социально-экономического развития Российской Федерации. Образовательная доктрина как элемент нормативно-концептуального характера может существовать в качестве отдельного формализованного стратегического юридического документа либо быть вплетена в систему целевых ориентиров и задач, текстуально размещенных непосредственно в рамках образовательного закона. Образовательная доктрина выступает базой, основой для развития и совершенствования образовательного законодательства. Закрепляя запрет на принятие нормативных актов, противоречащих положениям Доктрины, она выполняет охранительную роль и одновременно задает вектор в регулировании образовательных отношений.
С учетом нахождения вопросов образования в совместном ведении Федерации и ее субъектов, региональная образовательная политика должна быть выдержана в русле парадигмы развития общефедеральной системы образования и одновременно отвечать национальнотерриториальным интересам конкретного субъекта Российской Федерации. В связи с этим, в рамках проведения единой государственной образовательной политики, уполномоченные органы государственного управления субъектов Федерации определяют собственные особенности развития системы образования в рамках региональных образовательных доктрин. При этом должно соблюдаться иерархическое соподчинение норм федерального и регионального уровней, не допускающее юридических противоречий и конфликтов нормативных предписаний между ними.
Примечание
1 Федеральная целевая программа развития образования является не только этим инструментом, но также важнейшим средством координации действий Правительства Российской Федерации в сфере образования на федеральном, региональном, муниципальном уровнях и уровне образовательных организаций. Гибкость программно-целевого инструмента управления в виде федеральной целевой программы позволяет своевременно менять акценты в планируемых и реализуемых проектах с учетом установок и требований, предъявляемых всеми органами государственной власти и управления в рамках декларируемых государственных приоритетов.
Литература
1. Капицын В.М. Доктрина, интерпретационный процесс и конституционное право // Конституция и доктрины России современным взглядом : материалы Всерос. науч. конф. (Москва, 17 марта 2009 г.). М. : Науч. эксперт, 2009. С. 107.
2. Кананыкина Е.С. Источники образовательного права в системе источников права // Юридическое образование и наука. 2007. № 2. С. 19.
3. Кананыкина Е.С. Международное образовательное право: документы по вопросам образования международных и региональных организаций // Юридическое образование и наука. 2013. № 4. С. 24-29.
4. Колесник И.Ю. Доктрина как правовой инструмент решения проблем гуманитарного образования // Конституция и доктрины России современным взглядом : материалы Всерос. науч. конф. (Москва, 17 марта 2009 г.). М. : Науч. эксперт, 2009. С. 90.
5. Побежимова Н.И. Межведомственная программа «Развитие юридического образования в Российской Федерации на 2001-2005 гг.» и проблемы дальнейшего развития юридического образования в России // Юридическое образование и наука. 2005. № 4. С. 26.
6. Кананыкина Е.С. Источники права об образовании Великобритании: образовательные доктрины первой четверти XX века // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 44-48.