Статья: Правовой механизм осуществления бюджетных расходов и его роль в обеспечении их эффективности

ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ И ЕГО РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

С.А. Шорин

Аннотация

Актуальность исследования правового механизма осуществления бюджетных расходов обусловлена необходимостью поиска путей оптимизации его функционирования с учетом его содержания, структуры, характера связей между элементами этого механизма. Тем самым представляется возможным повысить эффективность бюджетных расходов, которую в настоящее время пока нельзя признать достаточной. Цель: раскрыть понятие бюджетных расходов, описать правовой механизм как общую теоретическую категорию и использовать ее применительно к бюджетным расходам и их эффективности. Методы: формальной логики, анализа, синтеза, сравнения, аналогии, восхождения от абстрактного к конкретному, системный, функциональный и телеологический подходы, а также нормативно-догматический метод. Результаты: выявлено неполное соответствие легального определения бюджетных расходов целям и интересам государства и общества. Установлено, что элементы механизма осуществления бюджетных расходов урегулированы нормами права недостаточно, поскольку их приоритетом являются процедурные аспекты функционирования указанного механизма, тем самым не уделяется должного внимания другим его элементам, в частности целеполаганию. Эти обстоятельства затрудняют разработку бюджетно-правовых способов совершенствования исследуемого механизма как целостного явления, определение критериев, которые могли бы использоваться для нахождения альтернативных механизмов, более эффективных с точки зрения обеспечения эффективности бюджетных расходов.

Ключевые слова: бюджетные расходы, правовой механизм, эффективность, целеполагание, миссия государства, субъекты бюджетных расходов, порядок финансирования

Annotation

The relevance of the study of the legal mechanism for the implementation of budget expenditures is due to the need to find ways to optimize its functioning, considering its content, structure, and the nature of the links between the elements of this mechanism. Thus, it seems possible to increase the efficiency of budget expenditures, which at present cannot yet be considered sufficient. Purpose: to reveal the concept of budget expenditures, describe the legal mechanism as a general theoretical category and use it in relation to budget expenditures and their efficiency. Methods: formal logic, analysis, synthesis, comparison, analogy, ascent from the abstract to the concrete, systemic, functional, and teleological approaches, as well as the normative-dogmatic method. Results: incomplete compliance of the legal definition of budget expenditures with the goals and interests of the state and society was revealed. It has been established that the elements of the mechanism for the implementation of budget expenditures are not sufficiently regulated by regulations, since their priority is the procedural aspects of the functioning of this mechanism, thereby not paying due attention to its other elements goal setting. These circumstances make it difficult to develop budget-legal ways to improve the mechanism under study as a holistic phenomenon, to identify criteria that could be used to find alternative mechanisms that are more effective in terms of providing the efficiency of budget expenditures.

Keywords: budget expenditures, legal mechanism, efficiency, goal setting, mission of the state, subjects of budget expenditures, financing procedure

Основная часть

Бюджетные расходы, будучи основным видом бюджетной деятельности государства рассматриваются в финансово-правовой науке, главным образом, через призму решения задач обеспечения должной процедуры их осуществления. И в этом плане создан отвечающий поставленным задачам механизм осуществления расходов из бюджета, включающий в себя несколько основных элементов: организационную часть, основу которой представляет система уполномоченных субъектов, обязанных реализовывать расходы на цели и задачи, предписанные им нормативными правовыми актами; порядок осуществления расходов, определяющий последовательность действий обязанных субъектов по переводу денег из бюджета должному адресату; систему бюджетного контроля за соблюдением установленного порядка реализации расходов и применением мер юридической ответственности за нарушение предписанного порядка.

Однако названный механизм не обеспечивает должной эффективности осуществления бюджетных расходов. Усилия Правительства Российской Федерации по совершенствованию вышеуказанного механизма, пожалуй, исчерпали себя. До некоторой степени его развитие еще возможно за счет применения элементов цифровизации, что увеличит эффективность использования расходов и уменьшит количество случаев нецелевого расходования бюджетных средств.

Вместе с тем для достижения качественно нового уровня функционирования рассматриваемого механизма представляется необходимым ввести категорию целеполагания, обусловленного потребностями и интересами общества, и сформировать на этой основе критериальный подход к эффективному осуществлению бюджетных расходов, оформленный нормами права, что серьезно повысит значимость бюджетных расходов как ведущего инструмента выполнения государством своей миссии - быть орудием самосовершенствования общества.

В науке финансового права бюджетные расходы рассматриваются как часть бюджетной деятельности государства, которая, в свою очередь, выступает ведущим элементом финансовой деятельности государства, в силу чего бюджетные расходы обладают всеми позитивными и негативными свойствами вышеназванной деятельности государства, при этом имеют свои специфические черты. Следует иметь в виду, что понятие «бюджетные расходы» законодательно не определено, однако установлено понятие, заменяющее его по смыслу - «расходы бюджетов». Совпадение данных понятий проявляется в нормативных правовых актах Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2014 г. № 855 (ред. от 16.12.2021 г.) «О Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://publication.pravo.gov.ru и научных работах Пятковская Ю.В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2017. С. 45; Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 203..

Мнения авторов о бюджетных расходах сводятся к пониманию их как денег, которые становятся объектом целенаправленной процедуры и имеющих свой режим функционированияв бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex Russica. 2015. № 8. С. 97; Саттарова Н.А., Саттарова А.А. Правовое регулирование межбюджетных отношений: Учебное пособие. Казань: Познание, 2010. С. 80.. Если с точки зрения статики (рассмотрения расходов как суммы денег) определение бюджетных расходов выглядит достаточно оправданным, то с точки зрения динамики (порядок движения денег) его нельзя признать удовлетворительным, поскольку для достижения целей вышеуказанной процедуры такое понимание бюджетных расходов недостаточно продуктивно. Нужны новые признаки понимания сущности Употребление термина «сущность» в контексте исследования бюджетной деятельности государства, бюджета, бюджетных расходов обусловлено задачей поиска основного признака данных понятий, который в конкретной ситуации является определяющим. Термин «сущность» означает «смысл данной вещи, то, что она есть сама по себе, в отличие от всех др. вещей и в отличие от изменчивых состояний вещи под влиянием тех или иных обстоятельств» (Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М.: Республика, 2001. С. 550). Также данный термин понимался как «то главное, что характеризует предметы, их внутреннюю, наиболее важную сторону, их основу, глубинные процессы, протекающие в них» (Краткий философский словарь / Под ред. М. Розенталя и П. Юдина. М.: Госполитиздат, 1954. С. 585). бюджетных расходов. Они должны рассматриваться как инструмент государства в реализации своей миссии обеспечения интересов общества Селюков А.Д. Механизм администрирования финансовой деятельности государства // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 4. С. 101.. В свою очередь, деньги следует понимать как субстанцию (носитель) бюджетных расходов.

Следовательно, определение бюджета, данное в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как «формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2021 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. оказывается неполным, потому что в этом случае отсутствует смысл движения денег в рамках бюджета через фонд денежных средств и через применение трех правовых режимов в структуре бюджета - доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. В литературе современное легальное определение бюджета также подвергается критике в части исключения из него слова «фонд», через которое определение бюджета формулировалось в первоначальной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации Болтинова О.В. Бюджетное право: Учебное пособие. М. Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 55..

Бюджетные расходы должны рассматриваться именно как передача денег, которая должна осуществляться в запланированном объеме и исключать их нецелевое использование. При этом адресат полученных бюджетных денег участвует в выполнении миссии (функций) государства, трансформируя получение денег в реализацию результатов своей деятельности - оказание услуг, строительство и т.д. А в этом смысле и контроль должен иметь сквозной характер от постановки цели, зафиксированной либо в бюджетных нормативных - правовых актах, либо в отдельных планах, ради выполнения которых служат бюджетные расходы (например, в плане социально-экономического развития страны), до ее достижения. Постановка цели здесь является главным действием, а бюджет выступает способом ее достижения.

Таким образом, представляется, что бюджетные расходы - это денежные средства, за исключением источников финансирования дефицита бюджета Источники финансирования дефицита бюджета имеют значение особого вида денежных поступлений в адрес государства, которые имеют отдельные источники формирования и цели использования, но с точки зрения процедурной деятельности после зачисления в бюджет средств от источника финансирования дефицита бюджета, они становятся частью казны, и порядок расходования этих средств по сути совпадает с порядком осуществления бюджетных расходов. Иными словами, источники финансирования дефицита бюджета согласно легальным определениям доходов и расходов формально не относятся ни к тем, ни к другим, однако на разных стадиях процедурной деятельности, связанной с их привлечением, использованием и погашением приобретают отдельные характерные черты доходов и расходов бюджета. Поскольку в соответствии с отчетностью Федерального казначейства об исполнении бюджетов объем источников финансирования дефицита бюджета приобретают как положительные, так и отрицательные значения (Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов // Федеральное казначейство: https://www.roskazna.ru), можно считать их единым доходно-расходным учетным инструментом, подчиненным балансовому равенству суммы бюджетных расходов сумме доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Данное равенство соблюдается как при положительной, так и при отрицательной сумме источников финансирования дефицита бюджета в денежном выражении. При этом положительная сумма означает поступления средств в бюджет, подобно доходам, а отрицательная - аналог бюджетных расходов., предназначенные для передачи из бюджета во исполнение обязательств государства и публично-правового образования, обусловленных целями, задачами и функциями государства и местного самоуправления. Иными словами, из всего объема денежных средств, по поводу которого складываются урегулированные нормами права общественные отношения, бюджетные расходы выделяются особым режимом функционирования и целью осуществления, состоящей в надлежащем выполнении функций государства. Вместе с тем бюджетные расходы требуют связи с организационной основой деятельности государства, что приводит к необходимости обращения к понятию правового механизма осуществления бюджетных расходов.