На другие стороны механизма расходования бюджетных средств указывают следующие ученые. По мнению Ю.Л. Смирниковой рассматриваемый механизм содержит субъектов, осуществляющих бюджетные расходы, к числу которых автор относит главным образом органы исполнительной власти Смирникова Ю.Л. Субъекты исполнительной власти: финансово-правовые аспекты деятельности // Административное право и процесс. 2016. № 5. С. 58.. М.В. Карасева, исследуя в своей докторской диссертации механизм реализации правоотношения по бюджетному финансированию (другими словами, тот же механизм осуществления бюджетных расходов), в его состав также включает субъектов, участвующих в расходовании бюджетных средств, имея в виду в том числе и инфраструктурную основу - Банк России и уполномоченные банки. Помимо данных субъектов М.В. Карасева выделяет еще и стадии механизма, представляющие собой определенные связи между субъектами или, иначе говоря, акты взаимодействия субъектов механизма финансирования расходов, направленные на исполнение функций субъектов Карасева М.В. Финансовое правоотношение: Дис.... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1998. С. 233..
В свою очередь, И.В. Гинзбург дополнительно к идее о наличии связей между субъектами механизма осуществления бюджетных расходов обращает внимание на роль принципов. Автор отмечает, что «механизм представляет собой некоторую систему элементов, которая функционирует на основании совокупности связей между ними и на основании определенных для этой системы принципов» Гинзбург И.В. Правовое регулирование финансирования общего образования в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 122.. Однако И.В. Гинзбург не ставит перед собой задачу через представленное определение раскрыть точное содержание механизма применительно к теме финансирования расходов, в связи с чем оно осталось недоосмысленным.
В то же время логичным представляется еще одной частью рассматриваемого механизма осуществления бюджетных расходов наряду с другими считать сами эти расходы. Бюджетные расходы здесь выступают своеобразным объектом, «рабочим телом», над которым совершается работа механизма их осуществления. Под действием механизма расходования бюджетных средств, данные расходы преобразуются из плановых показателей, установленных законом (решением) о бюджете, в фактические выплаты, направленные на исполнение взаимосвязанных публичных, бюджетных и денежных обязательств. Одновременно этот механизм делает бюджетные расходы предметом учета и отчетности, а также объектом финансового контроля.
Таким образом, теоретическая структура механизма осуществления бюджетных расходов включает в себя субъектный состав (организации, участвующие в расходовании бюджетных средств), связи между ними, позволяющие субъектам взаимодействовать для выполнения своих функций, принципы и порядок деятельности субъектов по бюджетному планированию и финансированию, а также сами бюджетные расходы. Этот механизм должен быть урегулирован финансово-правовыми нормами, которые устанавливают круг его субъектов - участников бюджетного процесса и иных организаций бюджетного финансирования, в том числе государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, а также организации, образующие инфраструктурную основу. Связи между субъектами рассматриваемого механизма представляют собой определенную совокупность прав и обязанностей каждого такого субъекта, в которой каждому праву одного субъекта корреспондирует обязанность второго субъекта по обеспечению реализации права первого субъекта. В качестве принципов построения механизма бюджетных расходов, имея в виду его экономико-правовой смысл, необходимо признать экономические принципы рационального поведения субъектов, а также принципы права в смысле научно обоснованной концепции интегративного правопонимания Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: Монография. М.: РГУП, 2018. С. 310., глубоко разработанной В.В. Ершовым. Порядок деятельности субъектов механизма осуществления бюджетных расходов объединяет в себе множество нормативных правовых актов, регламентирующих последовательность реализации прав и обязанностей данных субъектов с учетом различных методов бюджетного планирования и финансирования.
Однако на практике в российском законодательстве не уделяется должного внимания почти всем перечисленным элементам механизма осуществления бюджетных расходов, детально регулируется только его процедурная часть. Во-первых, не выделяется целеполагание по количественным и качественным показателям, реально полезным для общества. Следовательно, у процесса планирования бюджетных расходов отсутствует состыкованность с их требуемым результатом. На уровне целеполагания способом повышения эффективности бюджетных расходов должно быть комплексное решение реальных проблем общества в сфере обороны, социального обеспечения, экологии и так далее. Если механизм бюджетных расходов решает проблемы общества лишь точечно, говорить об эффективности бессмысленно, поскольку было бы абсурдным удовлетворить потребности населения, например, в охране здоровья, одновременно лишив их образовательных услуг. Возможно, было бы оправданным в самих законах (решениях) о бюджете предусматривать четкие показатели результатов осуществления бюджетных расходов. Во-вторых, не учитывается роль государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, которые осуществляют расходы за счет средств, переданные из бюджета, и тем самым становятся посредниками между государством и обществом в оказании государственных (муниципальных) услуг и выполнении работ для населения. На этом основании органам власти необходимо рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в бюджетное законодательство с целью распространения на указанные расходы правового режима бюджетных средств. Представляется, что и целеполагание, и субъектный состав механизма бюджетных расходов, и другие его элементы должны обязательно учитываться законодательством на системной основе. Это позволит находить и путем совершенствования правового регулирования использовать резервы повышения эффективности бюджетных расходов не только в самой процедуре, но и во всем механизме их осуществления в целом. В-третьих, органам власти следует расширить круг поиска решения задачи эффективности бюджетных расходов, не ограничиваясь возможностями совершенствования лишь имеющегося правового механизма осуществления бюджетных расходов. Так, достижение целей, решение задач и реализация функций государства возможны путем построения и законодательного закрепления различных механизмов осуществления бюджетных расходов. В связи с чем эффективность бюджетных расходов может достигаться не только в рамках совершенствования имеющегося правового механизма, но и с помощью его замены на какой-либо альтернативный механизм. Основанием предпочтения одного механизма другому должен служить конкретный критерий или комплекс критериев, согласно которому представлялось бы объективным заключение о том, что выбор механизма сделан верно. Обозначенный подход позволит определить наилучший правовой механизм осуществления бюджетных расходов.
Список литературы
бюджетный расходы регулирование правоотношение
1. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве: Монография. М.: Юридическая литература, 1966.
2. АстафуровМ.А. Государственный аппарат и механизм государства: к проблеме соотношения понятий // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 12.
3. Беляева Г.С. Правовой механизм: к вопросу об определении понятия и установлении признаков // Административное и муниципальное право. 2016. № 2.
4. Болтинова О.В. Бюджетное право: Учебное пособие. М.: Норма: ИНФРАМ, 2013.
5. Болтинова О.В. Бюджетное право: Учебное пособие для магистратуры. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018.
6. Болтинова О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2008.
7. Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб: Норинт, 2008.
8. Бюджетное право: Учебник / Под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор,
10. 2009 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. Гинзбург И.В. Правовое регулирование финансирования общего образования в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2015.
12. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: Монография. М.: РГУП, 2018.
13. Землянская Н.И. О понятии «расходы бюджета» // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3.
14. Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета: Монография. М.: Статут, 2014.
15. КарасеваМ.В. Финансовое правоотношение: Дис.... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1998.
16. Комягин Д.Л. Бюджетное право: Учебник для вузов. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017.
17. Контрат И.Н., Костюк Н.Н. Статика и динамика механизма реализации защиты прав и законных интересов субъектов гражданского правоотношения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 2.
18. Краткий философский словарь / Под ред. М. Розенталя и П. Юдина. М.: Госполитиздат, 1954.
19. Кузнецова С.А. К вопросу определения понятия «правовой механизм» // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2013. № 1.
20. Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002.
21. Марков С.Н. Повышение эффективности бюджетных расходов на образование: Монография. Омск: НОУ ВПО ОмГА, 2013.
22. Мельников А.Е. К вопросу о понятии финансового механизма // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2017. № 7 // https://cyberleninka.ru
23. Наточеева Н.Н. Финансовый механизм преодоления банковских кризисов для обеспечения устойчивого роста банковского сектора России: Автореф. дис.... д-ра. экон. наук. М., 2011.
24. Палозян О.А. Финансово-правовое регулирование бюджетных расходов: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2017.
25. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2016.
26. Протасеня С.И. Эффективность бюджетных расходов в рамках модели бюджетирования, ориентированного на результат: теория и законодательство // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2018. № 6.
27. Пятковская Ю.В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2017.
28. Саттарова Н.А. Меры государственного принуждения в бюджетной сфере как фактор эффективного функционирования финансовой системы // Lex Russica. 2015. № 8.
29. Саттарова Н.А., Саттарова А.А. Правовое регулирование межбюджетных отношений: Учебное пособие. Казань: Познание, 2010.
30. Селюков А.Д. Механизм администрирования финансовой деятельности государства // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2016. № 4.
31. Селюков А.Д. Финансовая деятельность государства как категория финансового права // Государство и право. 2016. № 4.
32. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России: Дис.... д-ра экон. наук. М., 2012.
33. Скворцов Л.И. Большой толковый словарь правильной русской речи: 8000 слов и выражений. М.: Оникс: Мир и Образование, 2009.
34. СмирниковаЮ.Л. Субъекты исполнительной власти: финансово-правовые аспекты деятельности // Административное право и процесс. 2016. № 5.
35. Ушаков Д.Н. Толковый словарь современного русского языка. М.: Аделант, 2014.
36. Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М.: Республика, 2001.
37. Хакимов И.А. К вопросу о механизме обеспечения реализации права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 1.
38. Шогенова Ф.А. Совершенствование системы исполнения федерального бюджета: Дис.... канд. экон. наук. М., 2014.