Понятие правового механизма осуществления бюджетных расходов исходит из представлений о механизме в общем смысле. Его можно определить на основе значений слова «механизм», указанных в словарях. Так, согласно словарю Д.Н. Ушакова слово «механизм» имеет два значения - это «внутреннее устройство машины или прибора, приводящее машину, прибор в действие» или «внутреннее устройство, система функционирования чего-нибудь, аппарат какого-нибудь вида деятельности» Ушаков Д.Н. Толковый словарь современного русского языка. М.: Аделант, 2014. С. 298.. Аналогичного понимания придерживается Л.И. Скворцов, который называет механизмом «устройство машины, прибора, аппарата» или «внутреннюю систему, методику чего-нибудь» Скворцов Л.И. Большой толковый словарь правильной русской речи: 8000 слов и выражений. М.: Оникс: Мир и Образование, 2009. С. 414.. Недалеко отходит от таких определений и С.А. Кузнецов, толкующий механизм как «совокупность подвижно соединенных частей, совершающих под действием приложенных сил заданные движения; устройство машины, прибора, аппарата», «внутреннее устройство, систему чего-либо», «методику» или «совокупность состояний и процессов, из которых складывается какое-либо физическое, химическое, физиологическое, психологическое и тому подобное явление» Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб: Норинт, 2008. С. 539..
Все приведенные определения отражают сходное понимание механизма, которое заключает в себе два смысловых компонента: соотношение элементов механизма внутри него и порядок их взаимодействия. Наличием механизма может характеризоваться только сложный объект, имеющий в своей структуре более одного элемента. То есть, механизм - это совокупность каких-либо элементов, которые на основе устойчивых правил взаимодействуют между собой.
Понятие механизма является общенаучным, прочно утвердилось в гуманитарных областях знания, в частности, оно широко применяется в правовой науке Кузнецова С.А. К вопросу определения понятия «правовой механизм» // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2013. № 1. С. 10; Астафуров М.А. Государственный аппарат и механизм государства: к проблеме соотношения понятий // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 12. С. 299.. Юридические и экономические исследования, касающиеся понятия «механизм», выделяют различные характеристики, свойства, стороны (проявления), особенности, хотя все это, по сути, можно объединить в ряд принципов построения механизма. Среди них отметим следующие: целенаправленность (целеполагание), которая предполагает, что механизм должен обеспечивать свое предназначение; взаимосвязанность элементов механизма; функциональность связей между элементами механизма; согласованность действий всех элементов механизма; достаточность возможностей механизма для достижения цели; эффективность, в том числе результативность и оптимальность; рациональность, то есть преимущество, как правило, существенное, перед другими путями достижения цели Хакимов И.А. К вопросу о механизме обеспечения реализации права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 1. С. 193; Мельников А.Е. К вопросу о понятии финансового механизма // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2017. N° 7. С. 3, 8: https://cyberleninka.ru. Данным принципам, как будет видно далее, должен отвечать и правовой механизм осуществления бюджетных расходов.
В правовой науке наибольший вклад в исследование механизма правового регулирования внес выдающийся советский и российский ученый-правовед С.С. Алексеев. Он определил это понятие как «взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения», и включил в него юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей и другие элементы. Субъекты государственной деятельности, входя в состав правоотношений, также встраивались в обозначенный механизм. С.С. Алексеев обращал внимание, что механизм правового регулирования можно анализировать с точки зрения деятельности компетентных органов Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве: Монография. М.: Юридическая литература, 1966. С. 30, 34-35, 38.. В последующих правовых исследованиях правовой механизм по смыслу рассматривался как идентичный понятию механизма правового регулирования, при этом дополнительно обосновывалось наличие в нем системы государственных органов, обеспечивающих функционирование этого механизма Беляева Г.С. Правовой механизм: к вопросу об определении понятия и установлении признаков // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 175..
Уместно отметить, что и в правовой, и в экономической науке обращают внимание на статический и динамический компоненты механизма реализации какого-либо общественного отношения. К статическому компоненту, как правило, относят структуру механизма, методологическую базу, процедуру его функционирования (правовое регулирование), субъектов, призванных осуществлять деятельность в рамках механизма, объект (например, денежные средства), для работы с которым предназначен механизм. В плане динамики в механизме выделяют непосредственно деятельность указанных субъектов, в том числе управленческуюФинансовый механизм преодоления банковских кризисов для обеспечения устойчивого роста банковского сектора России: Автореф. дис.... д-ра. экон. наук. М., 2011. С. 9..
Применение понятия «механизм» к осуществлению бюджетных расходов означает перенос смысла движения частей машины на деятельность совокупности государственных субъектов. В их числе государственные и муниципальные органы власти и управления, государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия. Они образуют иерархически организованную, урегулированную нормами права систему, в которой складываются правоотношения по поводу осуществления бюджетных расходов. Эти правоотношения, в свою очередь, выстраиваются в соответствии с установленными порядками деятельности в бюджетной сфере, регулирующими, в том числе, планирование, использование бюджетных средств и контроль над ними. Что касается местного самоуправления, оно выступает, по сути, как конституционно и организационно обособленное «продолжение того же государства» Селюков А.Д. Финансовая деятельность государства как категория финансового права // Государство и право. 2016. № 4. С. 74. и в этом смысле имеется в виду далее.
Механизм осуществления бюджетных расходов заключает в себе правовое и экономическое содержание одновременно. Бюджет связан с государством и урегулирован нормами права с момента своего возникновения. Механизм бюджетных расходов в настоящее время представляет собой атрибут современного государства. Данный механизм можно рассматривать как экономико-организационное явление, на особенности проявления которого влияют нормы права. Поэтому справедливым будет говорить о смешанном, экономико-правовым смысле механизма осуществления бюджетных расходов.
Как правило, в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетную сферу, правоприменительных актах и научных трудах встречается три подхода к пониманию обозначенного механизма. Механизм бюджетных расходов отождествляется или с порядком расходования бюджетных средств, изложенным в каком-либо одном документе, или с совокупностью порядков (группой нормативных правовых актов, которые объединяются по признаку общего содержания, цели, взаимосвязанности), или же, помимо указанного порядка (совокупности порядков), в него входит ряд дополнительных элементов. Состав этих элементов в общепринятом виде еще не сложился, тем не менее, как будет показано далее, в него можно включить субъектный состав, межсубъектные связи и сами бюджетные расходы.
Употребление понятия механизма осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых и судебных актах является довольно редким. Среди таких случаев наблюдается первый подход к пониманию механизма бюджетных расходов. Так, одним из постановлений Правительства Российской Федерации ставится задача совершенствования порядка предоставления бюджетных средств государственным корпорациям и компаниям с государственным участием путем перехода от взносов в их уставные капиталы к другим механизмам бюджетных расходов Постановление Правительства Российской Федерации от 09.12.2017 г. № 1512 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://publication.pravo.gov.ru. Аналогично механизм и порядок расходования бюджетных средств считает тождественными Министерство здравоохранения Мурманской области, что демонстрирует употребляемая им формулировка «настоящий порядок... определяет механизм расходования средств областного бюджета...» Приказ Министерства здравоохранения Мурманской области от 07.03.2013 г. № 167 «Об осуществлении в 2013 году денежных выплат медицинским работникам государственных областных и муниципальных учреждений здравоохранения Мурманской области» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»..
Вторым подходом к пониманию исследуемого механизма, который по смыслу можно рассматривать как разновидность первого подхода, является включение в содержание механизма не какого-либо одного документа, устанавливающего порядок осуществления бюджетных расходов, а некой совокупности нормативных правовых актов, определяющих данный порядок. В этом плане употребление понятия механизма расходования бюджетных средств наблюдается в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Законом Российской Федерации, регулирующим выплату пенсий пенсионерам «силовых ведомств», и ежегодно принимаемыми федеральными законами о федеральном бюджете установлены положения о выплате соответствующих пенсий через Сбербанк России и о закреплении за данным банком необходимой в этом случае функции агента Правительства Российской Федерации. Эти положения, закрепленные в нескольких законодательных актах, рассматриваются Конституционным Судом Российской Федерации как единый «конкретный и контролируемый государством механизм расходования бюджетных средств, учитывающий специфику регулирования пенсионного обеспечения соответствующих категорий граждан в процессе перечисления предназначенных на эти цели бюджетных средств»учреждениях и органах уголовно-исполнительнои системы, и их семей» в связи с жалобой гражданина С.А. Федина» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://publication.pravo.gov.ru. По всей видимости, к понятию механизма осуществления бюджетных расходов прибегают именно с практической целью обобщенного изложения документа, чтобы в целом охватить весь ряд нормативных актов, составляющих правовое обеспечение указанных расходов. Однако здесь не учитывается реальное содержание понятия рассматриваемого механизма.
В некоторых научных работах встречается такое же ограниченное понимание механизма бюджетных расходов как в законодательстве и судебных актах, а именно, как порядка их осуществления Шогенова Ф.А. Совершенствование системы исполнения федерального бюджета: Дис.... канд. экон. наук. М., 2014. С. 19. или совокупности таких порядков, регулирующих деятельность государственных субъектов, связанную с достижением единой цели. В том числе Д.Л. Комягин, выделяя проблему нефинансируемых мандатов, указывает на «необходимость поиска эффективного механизма, исключающего появление не предусмотренных финансовым планом обязательств» Комягин Д.Л. Бюджетное право: Учебник для вузов. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. С. 165.. Еще пример - мнение А.Г. Силуанова, который, анализируя «формализованный механизм отбора приоритетных территорий для софинансирования капитальных расходов», отмечает, что данный «механизм означает... использование алгоритма действий по отбору объектов бюджетных инвестиций, критериев и условий отбора подобных объектов» Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России: Дис.... д-ра экон. наук. М., 2012. С. 360-361..
Порядок осуществления расходов, естественно, содержится в рассматриваемом механизме как составной элемент, но, как будет показано ниже, не является единственным. Отождествление механизма и порядка (совокупности нескольких порядков) осуществления бюджетных расходов некорректно: они соотносятся между собой как общее и частное. Так, бюджетным законодательством в зависимости от правового положения организаций, которым предоставляются бюджетные средства, и целей их предоставления предусматриваются различные порядки финансирования. Соответственно, приходится говорить о нескольких отдельных порядках, например, о порядке предоставления субсидий на финансовое обеспечение государственного задания, на осуществление капитальных вложений в объекты строительства, на иные цели. В то же время механизм следует рассматривать как интегральное, собирательное понятие, имеющее многоэлементный состав и относящееся ко всем порядкам осуществления бюджетных расходов вместе взятым. Иначе (в случае отождествления механизма с порядком) теряется смысл использования понятия механизма, затрудняется проведение научных обобщений. Исследования, анализирующие отдельные порядки бюджетного финансирования Итоговый отчет о результатах деятельности экспертных групп Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и представлению предложений по их оптимизации. М., 2013 // https://www.hse.ru вместо одного общего механизма, подвергаются справедливой критике за точечный характер рекомендаций, которые «не могут быть восприняты как единые начала» Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 254..
Второй из обозначенных подходов к пониманию механизма бюджетных расходов в силу своего более емкого содержания по сравнению с первым подходом представляется более рациональным. Но, все же, он малопродуктивен, поскольку механизм использования бюджетных средств, помимо порядка их расходования, содержит и другие существенные элементы, которые выделяются при третьем подходе к пониманию указанного механизма. Третий подход встречается только в научных работах.
Так, согласно монографии экономиста С.Н. Маркова механизм финансирования оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования состоит из источников (денежных средств), порядка и методов финансирования, а также методов бюджетного планирования Марков С.Н. Повышение эффективности бюджетных расходов на образование: Монография. Омск: НОУ ВПО ОмГА, 2013. С. 31-32.. Это утверждение вполне применимо и к любым другим направлениям бюджетных расходов. Порядок и методы финансирования и планирования входят в содержание бюджетных правоотношений. Следовательно, С.Н. Марков фактически дает обобщенное понятие механизма осуществления бюджетных расходов, которое можно уверенно использовать в сфере бюджетного права. Вместе с тем надо иметь в виду, что названный ученый раскрывает только часть содержания механизма, оставляя без внимания, как минимум, субъектов, осуществляющих бюджетные расходы.