Преимущества и недостатки конвергенции частного права в контрольно-надзорную деятельность как института публичного управления
Валентина Вячеславовна Кванина
Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет), Челябинск, Россия
Аннотация
На основе анализа нового закона о контрольно-надзорной деятельности делается вывод о конвергенции частного права в контрольнонадзорную деятельность как института публичного управления. Правовым последствием этого является уменьшение категории риска причинения вреда, освобождение от плановых проверок контролируемых лиц. Негативным проявлением этого нововведения является внедрение частноправовых средств за счет контролируемых лиц, что может привести к неэффективности данных положений закона.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, принцип стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований, профилактические мероприятия, независимая оценка соблюдения обязательных требований, договор добровольного страхования рисков причинения вреда, саморегулируе- мая организация на добровольном членстве
Advantages and disadvantages of the convergence of private law into control and supervision as a public administration institution
Valentina V. Kvanina
South Ural State University, Chelyabinsk, Russian Federation
Abstract. As part of the tasks of limiting state interference in the economic activities of business entities, ending excessive state regulation, and developing the system of self- regulatory organisations in the economy, an administrative reform has been implemented, including in the sphere of control and oversight activities. As a result, Federal Law No. 248-FZ of 31.07.2020 "On State Control (Supervision) and Municipal Control in the Russian Federation" (hereinafter - the Law on Control) was adopted.
State control (supervision) is a function of the state related to the sphere of public administration, which predetermines its public-law nature. At the same time, its goals set within the framework of the administrative reform have affected the content of the law and its nature - there has been a convergence of private law into control and supervision activities.
A manifestation of this conclusion is Article 8 of the Control Law, devoted to the principle of incentives for good faith compliance with mandatory requirements, which implies that in its implementation preventive measures aimed at reducing the risk of harm are prioritised over control and oversight measures.
The legal consequence of confirming the bona fides of a controlled person will be the reduction of the category of risk of harm, and separate legal means - independent assessment of compliance with mandatory requirements and conclusion by a controlled person with an insurance organization of voluntary insurance of risks of harm, if they are provided by the federal law on the type of control, act as grounds for exemption from planned control and oversight measures (respectively Art. 54 and part 9 of Article 25).
Another example confirming the 'privatisation' of the institute of state control (supervision) are the provisions in the Control Act on the recognition of results of independent evaluation of compliance with mandatory requirements (Art. 54) and membership in self-regulatory organisations (Art. 55). Their legal consequence is the failure to carry out planned inspections in relation to controlled persons, unless otherwise provided for by the federal law on the type of control.
This shows that the state has actually taken real measures to reduce excessive state regulation in the framework of control and supervisory activities. On the other hand, in the examined cases the transformation of public administration is taking place at the expense of businesses that incur additional financial expenses to implement the state's controlling function. However, doubts arise about the implementation by the business community of private law means of replacing planned inspections if this would cause them high financial costs. On this basis, the state should consider measures to stimulate their implementation, as is the case, for example, with environmental legislation for new technologies.
Keywords: control and oversight activities; principle of incentives for good faith compliance with mandatory requirements; preventive measures; independent assessment of compliance with mandatory requirements; voluntary insurance contract for risks of harm; self-regulatory organisation on voluntary membership
В зависимости от того, насколько на государственном уровне созданы условия для ведения безопасного и эффективного бизнеса, зависит весь ход экономических преобразований в стране. Государство, осознавая это, поставило перед органами государственной власти Российской Федерации задачу по сокращению административных барьеров для беспрепятственного осуществления предпринимательской деятельности (Указ Президента РФ от 29.06.1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»). Аналогичную задачу мы находим и в рамках административной реформы. Как следует из Указа Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», ее целями являются: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, прекращение избыточного государственного регулирования, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Данные цели были заложены и в Концепцию административной реформы в 2006-2010 гг., одобренной Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р.
Иные акты общего характера в развитие административной реформы на последующие годы не были приняты. Однако цели, поставленные двумя вышеуказанными актами, сохранили свою актуальность и по настоящее время.
Одним из направлений административной реформы является реформа контрольно-надзорной деятельности, начавшаяся 21 декабря 2016 г., когда на заседании Президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», рассчитанной до 2025 г. В основных чертах главные цели реформы контрольнонадзорной деятельности созвучны целям административной реформы: сокращение административного давления на бизнес и повышение безопасности государства и общества за счет повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности.
В целом можно сказать, что реформа контрольно-надзорной деятельности была обусловлена ее несовершенством. Как отмечается в литературе, для нее характерно чрезмерное опекунство государства, выражающееся «в частых проверках, усилении мероприятий контроля (надзора), разрастающейся системе проверяющих органов и их должностных лиц; в бессистемности процедур проводимых проверок» [1. С. 140].
В рамках осуществляемой реформы контрольно-надзорной деятельности разными органами было предложено несколько вариантов законопроектов о государственном контроле (надзоре). В результате же был принят Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон о контроле). Государственный контроль (надзор) является важнейшей функцией государства, относящейся к сфере публичного управления, что предопределяет его публично-правовой характер. Вместе с тем поставленные в рамках административной реформы цели не могли не сказаться на содержании закона и его характере.
Говоря о характере правового регулирования отношений, деятельности и т. д., неизбежно ставится вопрос о его принадлежности к частному или публичному праву. При этом в последние годы чаще всего на страницах юридической литературы поднимается вопрос о «публицизации» частного права (проникновение публичного права в область частного, в результате которого в частном праве образуется больше императивных норм) и о «ци- вилизации»/«приватизации» публичного права (усиливающегося регулирования нормами частного права отношений с участием властных субъектов) [2. С. 12]. Чаще всего из двух видов конвергенции частного и публичного права обращается внимание на усиливающуюся публицизацию (социализацию) частного права [3, 4]. Обращается также внимание и на то, что в современных условиях для отдельных видов отраслевого законодательства характерно превалирование публично-правовых начал в регулировании тех или иных отношений (например, инвестиционных) [5].
Однако наблюдается и иная картина: «цивилизация»/«приватизация» публичного права. Примером тому является институт государственного контроля (надзора).
Рассмотрим отдельные проявления данного вывода, обусловленные вышеуказанными целями административной реформы и закрепленные в положениях Закона о контроле. Прежде всего, «цивилизация» института государственного контроля (надзора) находит отражение в ст. 8 Закона о контроле, посвященной одному из принципов государственного контроля (надзора) - принципу стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований, предполагающему, что при его осуществлении проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольно-надзорных мероприятий. Заметим, что даже сама категория «добросовестность» относится к сфере частноправового регулирования. Данный принцип прежде всего учитывается при управлении рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при осуществлении государственного контроля (надзора), что предполагает выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий.
Для целей управления рисками причинения вреда (ущерба) контрольный (надзорный) орган относит объекты контроля к шести категориям риска на основе критериев риска (ст. 22). Критерии риска должны учитывать; во-первых, тяжесть причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, во-вторых, вероятность наступления негативных событий, которые могут повлечь причинение вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; и, в-третьих, добросовестность контролируемых лиц.
Оценка добросовестности контролируемых лиц проводится с учетом следующих сведений (при их наличии): 1) реализация контролируемым лицом мероприятий по снижению риска причинения вреда (ущерба) и предотвращению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; 2) наличие внедренных сертифицированных систем внутреннего контроля в соответствующей сфере деятельности; 3) предоставление контролируемым лицом доступа контрольно-надзорных органов к своим информационным ресурсам; 4) независимая оценка соблюдения обязательных требований; 5) добровольная сертификация, подтверждающая повышенный необходимый уровень безопасности охраняемых законом ценностей; 6) заключение контролируемым лицом со страховой организацией договора добровольного страхования рисков причинения вреда (ущерба), объектом которого являются имущественные интересы контролируемого лица, связанные с его обязанностью возместить вред (ущерб) охраняемым законом ценностям, причиненный вследствие нарушения им обязательных требований (ч. 7. ст. 23).
Из представленного выше перечня правовых средств, на основе которых происходит оценка добросовестности контролируемых лиц, следует, что все они осуществляются данными лицами самостоятельно за свой счет и отдельные из них облекаются в частноправовую договорную форму.
Правовым последствием подтверждения добросовестности контролируемого лица будет снижение категории риска причинения вреда (ущерба). Кроме того, отдельные названные выше правовые средства, - независимая оценка соблюдения обязательных требований и заключение контролируемым лицом со страховой организацией договора добровольного страхования рисков причинения вреда (ущерба), объектом которого являются его имущественные интересы, связанные с его обязанностью возместить вред (ущерб) охраняемым законом ценностям, причиненный вследствие нарушения им обязательных требований, если они предусмотрены федеральным законом о виде контроля, выступают основанием и для освобождения от плановых контрольно-надзорных мероприятий (ст. 54 и ч. 9 ст. 25 соответственно).
При независимой оценке соблюдения обязательных требований или заключении договора добровольного страхования рисков причинения вреда (ущерба) возникает вопрос о критериях выбора органами контроля между двумя возможными правовыми последствиями для контролируемых лиц: снижении категории риска причинения вреда (ущерба) и освобождении от плановых контрольно-надзорных мероприятий (гл. 11 Закона о контроле). Закон о контроле какие-либо положения на сей счет не содержит.
Не может не вызвать также и замечание относительно того, что Закон о контроле обошел вниманием вопрос о правовом регулировании вышеперечисленных правовых средств (за исключением независимой оценки соблюдения обязательных требований), влекущих снижение категории риска причинения вреда (ущерба), что может отрицательно сказаться на практике применения управления рисками причинения вреда (ущерба).
Что касается профилактических мероприятий, лежащих в основе управления рисками, то к ним Закон о контроле относит: информирование; обобщение правоприменительной практики; меры стимулирования добросовестности; объявление предостережения; консультирование; самообсле- дование; профилактический визит (гл. 10). Программа профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям ежегодно утверждается по каждому виду контроля, а профилактические мероприятия, предусмотренные данной программой, обязательны для проведения контрольными (надзорными) органами.
Основными целями профилактики рисков причинения вреда (ущерба) являются: стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами; устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; создание условий для доведения обязательных требований до контролируемых лиц, повышение информированности о способах их соблюдения. Данные цели, а также содержательная направленность видов профилактических мероприятий свидетельствуют о том, что деятельность контрольных (надзорных) органов по осуществлению профилактических мероприятий должна выстраиваться на основе сотрудничества с контролируемыми лицами, а не на основе власти и подчинения. Наиболее интересны в этом плане меры стимулирования добросовестности (ст. 48) и самообследование (ст. 51), которые предоставляют контролируемым лицам дополнительные репутационные возможности. В данном случае можно говорить о фактическом формировании принципа взаимодействия контрольно-надзорных органов и контролируемых лиц [6].