Другим примером, подтверждающим «приватизацию» института государственного контроля (надзора), являются положения Закона о контроле о независимой оценке соблюдения обязательных требований. Глава 11 «Независимая оценка соблюдения обязательных требований» включает в себя две формы такой оценки: признание результатов независимой оценки соблюдения обязательных требований (ст. 54) и членство в саморегулируе- мых организациях (ст. 55).
Признание результатов независимой оценки соблюдения обязательных требований, а также требования к такой независимой оценке могут быть предусмотрены федеральным законом о виде контроля. Такая независимая оценка может быть проведена организациями, независимыми от контрольно-надзорных органов и контролируемого лица, аккредитованными в национальной системе аккредитации в форме органа инспекции (независимый орган инспекции). Данный орган (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) должен соответствовать критериям, предусмотренным в приказе Министерства экономического развития РФ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» от 26.10.2020 г. № 707.
При подтверждении соблюдения обязательных требований независимый орган инспекции выдает контролируемому лицу заключение о подтверждении соблюдения обязательных требований (заключение о соответствии), к которому должен прилагаться полный перечень обязательных требований, прошедших оценку, с указанием нормативных документов, устанавливающих данные требования. Срок действия заключения о соответствии определяется федеральным законом о виде контроля; оно включается в реестр заключений о соответствии, который формируется и ведется национальным органом по сертификации.
Значение независимой оценки соблюдения обязательных требований заключается в том, что при наличии заключения о соответствии плановые контрольно-надзорные мероприятия по общему правилу в отношении контролируемого лица в течение срока действия заключения не проводятся.
Объектами подтверждения соблюдения обязательных требований независимым органом инспекции могут являться: действия контролируемых лиц и (или) характеристики принадлежащих им материальных объектов, произведенная ими продукция (товары), в том числе в части соответствия техническим регламентам и (или) иным стандартам, если в сфере деятельности контролируемых лиц данные технические регламенты и (или) иные стандарты являются обязательными. Объекты же государственного контроля (надзора) значительно шире (ст. 16). В частности, за пределами подтверждения соблюдения обязательных требований независимым органом инспекции остались деятельность (если действия не отнесены Законом о контроле к деятельности), а также здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются, компоненты природной среды, природные и природноантропогенные объекты, не находящиеся во владении и (или) пользовании граждан или организаций, к которым предъявляются обязательные требования.
Можно было бы предположить, что группа объектов, не включенных в перечень проверки независимым органом инспекции, начиная со зданий, по замыслу законодателя относится к группе объектов, - характеристика материальных объектов, являющихся объектом подтверждения соблюдения обязательных требований независимым органом инспекции. Однако редакция ст. 54 Закона о контроле не позволяет сделать какой-либо однозначный вывод.
Если контролируемое лицо осуществляет один вид деятельности в разных местах или на нескольких объектах, подтверждение соблюдения обязательных требований независимым органом инспекции должно быть проведено в указанных местах и (или) на указанных объектах. Если контролируемое лицо осуществляет различные виды деятельности, то подтверждение соблюдения обязательных требований проводится отдельно по каждому виду деятельности.
Если в результате оценки соблюдения обязательных требований независимым органом инспекции будут выявлены нарушения контролируемым лицом, ему выдается акт с указанием выявленных нарушений. При этом Закон о контроле не указывает срок для устранения недостатков, а также последствия их не устранения. В то же время им установлено, что при причинении вреда охраняемым законом ценностям контролируемым лицом независимый орган инспекции несет с ним перед потерпевшими субсидиарную ответственность.
Следующая форма независимой оценки соблюдения обязательных требований - добровольное членство в саморегулируемой организации (далее - СРО) предопределена концепцией административной реформы, предусматривающей в том числе развитие системы СРО в области экономики. Если ранее в рамках административной реформы решалась задача по «избавлению от избыточных функций государства» путем замены публичной функции по лицензированию на обязательное членство в СРО, то сейчас законодатель наделяет особым статусом СРО с добровольным членством. контрольный надзорный публичное управление право
Согласно ч. 1 ст. 55 Закона о контроле, контрольно-надзорными органами могут быть признаны результаты деятельности СРО с добровольным членством по осуществлению контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов на основании соглашения о признании результатов такой деятельности СРО, заключаемого с контрольно-надзорными органами. Такое признание возможно, если это предусмотрено федеральным законом о виде контроля.
Правовым последствием заключения соглашения о признании результатов деятельности СРО с контрольно-надзорными органами является непроведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении членов СРО, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля.
Такое соглашение может быть заключено с СРО лишь по истечении трех лет с даты внесения сведений о ней в государственный реестр СРО, а также при наличии сформированного компенсационного фонда в целях обеспечения имущественной ответственности по обязательствам своих членов, возникшим в результате причинения вреда (ущерба) вследствие недостатков произведенных членами СРО товаров (работ, услуг). При этом минимальный размер взноса в компенсационный фонд каждого члена СРО должен быть не менее чем 25 тыс. руб.
Создание и деятельность СРО как с обязательным, так и с добровольным членством подпадает под действие Федерального закона от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее - Закон о СРО). Согласно ст. 13 данного закона, размер взноса в компенсационный фонд не может быть менее чем 3 тыс. руб. в отношении каждого члена. В то же время, как следует из ч. 4 ст. 13 данного закона, федеральными законами могут устанавливаться иные требования, чем те, которые предусмотрены данным законом, к порядку формирования компенсационного фонда СРО, его минимальному размеру, размещению средств такого фонда, страхованию ответственности членов СРО.
В рамках соглашения о признании результатов деятельности СРО предмет контроля СРО за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов должен быть идентичен предмету вида контроля либо охватывать более широкий круг вопросов.
Предмет контроля определяется федеральным законом и законом субъекта РФ о виде контроля; к нему относится: 1) соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами; 2) соблюдение (реализация) требований, содержащихся в разрешительных документах; 3) соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации; 4) исполнение решений, принимаемых по результатам контрольно-надзорных мероприятий (ст. 15).
Существенные условия соглашения о признании результатов деятельности СРО, порядок его заключения, регистрации и прекращения действия, порядок контроля за соблюдением условий соглашения, критерии, на основании которых осуществляется признание результатов деятельности СРО, должны быть предусмотрены в положении о виде контроля, утверждаемого Правительством РФ. Представляется, что правовая природа данного соглашения будет носить публично-правовой, а не частноправовой характер.
Критерии, на основании которых осуществляется признание результатов деятельности СРО, могут учитывать следующее:
1) количество случаев причинения вреда (ущерба) вследствие недостатков произведенных членами СРО товаров (работ, услуг) и изменение такого количества во времени; 2) совокупный реальный вред (ущерб) вследствие недостатков произведенных членами СРО товаров (работ, услуг) и изменение такого вреда (ущерба) во времени; 3) принятие СРО внутренних документов, предусмотренных Законом о СРО; 4) осуществление выплат из компенсационного фонда СРО в соответствии с Законом о СРО и (или) внутренними документами СРО, соотношение размеров таких выплат, сроки их осуществления, случаи отказов СРО от осуществления таких выплат; 5) установление СРО требований к своим членам, не предусмотренных нормативными правовыми актами; 6) эффективность контроля СРО за деятельностью своих членов; 7) эффективность применения СРО мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов; 8) случаи привлечения СРО к ответственности за правонарушения в области деятельности СРО.
Необходимо отметить, что осуществление контроля СРО за предпринимательской деятельностью своих членов является одной из базовых функций СРО (ст. 2 Закона о СРО), которая осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение членами СРО требований стандартов и правил СРО, условий членства в СРО. Плановая проверка проводится не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год (ст. 9 Закона о СРО).
Таким образом, предмет проверок, осуществляемых СРО в отношении своих членов по Закону о СРО, значительно уже предмета проверок, предусмотренных ст. 55 Закона о контроле. Саморегулируемая организация - это некоммерческая организация, она не может осуществлять предпринимательскую деятельность (ст. 14 Закона о СРО). Следовательно, финансовое обеспечение обязательств СРО, возникающих в рамках соглашения о признании результатов деятельности членов СРО, должно осуществляться за счет дополнительных взносов членов СРО.
Правовым последствием заключения соглашения о признании результатов деятельности СРО с контрольно-надзорными органами является непроведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении членов СРО. В данном случае наблюдается переложение публичной функции по осуществлению контроля на негосударственную организацию, которая будет осуществлять контроль за осуществлением предпринимательской деятельности своими членами. В данном случае имеет место, с одной стороны, смена органа контроля, с другой - новый орган контроля (СРО) будет осуществлять контроль не на основе стандартов и правил СРО, а на основе Положения о виде контроля, утверждаемого Правительством РФ. Таким образом, СРО, основанное на добровольном членстве, приобретает частно-публичный статус.
Как было сказано выше, основанием освобождения от плановых контрольно-надзорных мероприятий выступает и заключение контролируемым лицом со страховой организацией договора добровольного страхования рисков причинения вреда (ущерба), объектом которого являются его имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред (ущерб) охраняемым законом ценностям, причиненный вследствие нарушения им обязательных требований (ч. 9 ст. 25), если это предусмотрено федеральным законом о виде контроля.
К сожалению, об условиях заключения и механизме реализации данного договора в Законе о контроле отсутствуют какие-либо положения.
Вышеприведенные примеры возможности изменения категории риска причинения вреда (ущерба) и освобождения контролируемых лиц от проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий вызывают неоднозначное отношение к данным явлениям. С одной стороны, они являются свидетельством того, что государство в действительности предприняло реальные меры по снижению избыточного государственного регулирования в рамках контрольно-надзорной деятельности, что говорит о дерегулировании государственной власти, которая выступает в качестве модели ее деконцентрации [7]. Дерегулирование - категория, имеющая многоплановый характер. Как отмечается в литературе, оно является процессом государственного регулирования и выражается в снижении регулятивной нагрузке на сферу либо в замене управленческих полномочий (вместо государства - частные организации либо государство и частные организации) [8]. В данном случае речь идет о замене контрольно-надзорной деятельности государства альтернативными или рыночными механизмами (независимая оценка соблюдения обязательных требований, добровольное страхование, добровольное членство в СРО). К альтернативным механизмам замены контрольно-надзорной деятельности относят и другие институты, например, регулярный аудит негосударственными специализированными организациями, финансовые гарантии, поручительство третьих лиц, общественный контроль [9. С. 61], самоконтроль [1].
Примером дерегулирования выступает и передача государственной функции по лицензированию отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности СРО, основанным на обязательном членстве (что также произошло в рамках административной реформы). Заметим при этом, что лицензирование также является видом контрольнонадзорной деятельности.
При этом государство не уходит из соответствующей сферы публичного управления, происходит лишь перераспределение функционала между ним и бизнесом, на который возлагаются дополнительные обязательства в силу того, что он либо намерен минимизировать вторжение государства в сферу его предпринимательской деятельности, не желая постоянно находиться под «государевым оком», либо это выступает условием вхождения его в гражданский оборот (обязательное членство в СРО).