Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ
С.В. Ведяшкин, А.В. Илюшин
Анализируются проблемы разграничения полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти РФ, ставится вопрос об их содержании и соотношении. Формулируются принципы, обеспечивающие дифференциацию указанных правомочий. Дана оценка конституционно-правовым положениям, опосредующим вопросы, отнесенные к ведению РФ и ее субъектов. Обращено внимание на формальную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся под правовым, финансовым и организационным патронажем со стороны федеральных властей.
Ключевые слова: разграничение полномочий, органы исполнительной власти, принципы.
федеральный власть самостоятельность
Vedyashkin Sergey V., Ilyushin Aleksey V., Tomsk State University (Tomsk, Russian Federation)
DELINEATION OF POWERS BETWEEN FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITIES AND EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Keywords: delineation of powers, executive authorities, principles.
The article deals with the delineation of powers between federal executive authorities and executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation. Attention is paid to the principles which form the bases for delineation of powers in the above constituent entities. An assessment is given to federalism as the basic principle providing architectonics of public authorities including the system of executive power and its bodies.
When writing the article, the authors researched the content of several issues within the framework of jurisdiction of the executive bodies of the Russian Federation and executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation. They revealed the problems of practical value, including those predetermining the branch affiliation of administrative legal proceedings - the element of administrative procedure.
The following methods were used: system analysis, dialectic, logical, comparative legal methods, analysis and synthesis, induction and deduction
The study produced the following results:
the constitutional reform 2014 spawned contradictory and ambiguous provisions of the Fundamental Law of the state (see Item «about», Article 71 and Sub-item «to», Part 1, Article 72 of the Constitution of the Russian Federation), which is do not promote the efficient distribution of state powers between the bodies of State power and administration, both in the sphere of law-making and in the field of law enforcement;
the effectiveness evaluation of the activities of the executive bodies of the Russian Federation constituent entities shall be based on the results of their activities in the field of economy, investments, health care, education, environmental security in the region, preservation and accumulation of positive dynamics of socio-economic development in a respective territory;
the system of principles ensuring the delineation of powers between the federal and regional executive authorities, including federalism, the rule of the Russian Constitution, the rule of law, financial support and budget, equality of the constituent entities of the Russian Federation, coordination of interests, centralized and decentralized (contractual) regulation is formulated;
the autonomy of the executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation is formal; their work is under the most serious legal, financial and organizational management from the federal authorities.
Административное право является интегрирующим началом и организационно-правовой формой, призванной обеспечить непосредственную повседневную и непрерывную созидательную работу по реализации полномочий всех органов исполнительной власти страны, направленную на регулирование и управление общественными отношениями в различных сферах общественной жизни.
Административно-управленческие процессы по существу пронизывают и сковывают между собой важнейшие области жизнедеятельности человека, общества и государства. Проводниками и непосредственными регуляторами таких процессов являются органы исполнительной власти всех уровней, от качества, грамотности взаимодействия которых между собой, а также эффективного распределения властных полномочий в области государственного управления в конечном счете зависят уровень жизни населения страны, его быт, обустройство территории государства.
Опосредованные Конституцией РФ основы разграничения предметов ведения и полномочий зиждутся на основополагающих принципах, включая принципы российского федерализма, которые закреплены в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. По мнению И.А. Умновой, их система, отражающая с достаточной полнотой основы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, «концептуально не выдержана» [1. С. 5]. Федеративная система будет развиваться, отражая свое предназначение, только в состоянии стабильности, сочетая должным образом интересы самой системы и составляющих ее частей [2. С. 419-420]. В этой связи требуется неукоснительное следование принципам формирования федеративного государства, нашедшим закрепление в Конституции РФ, как соблюдение необходимого и достаточного условия для решения задач в сфере распределения полномочий в системе исполнительной власти.
Конституция РФ, закрепив принцип разграничения предметов ведения и полномочий в качестве базовой, фундаментальной основы федеративного устройства нашей страны, регламентировала его реализацию. Федерализм является основой организации и деятельности всей системы органов исполнительной власти, он определяет характер взаимоотношений внутри такой системы [3. С. 101]. В качестве формально-юридического обеспечения выступают непосредственно Конституция РФ, федеральные законы и договоры (соглашения). Необходимо обратить внимание и на возможность уточнения порядка разграничения предметов ведения и полномочий. В литературе выделяются правовые возможности, которые обеспечиваются: постановлениями Конституционного Суда РФ в соответствии с п. «в» ч. 2, ч. 3 ст. 125 Конституции РФ; согласительными процедурами, используемыми Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ; федеральным законом и договором между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области, в состав которых они входят (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ) [4. С. 11].
Федерализм оказывает существенное влияние на выбор модели разграничения предметов ведения и полномочий независимо от аспекта их восприятия: политического, конституционно- или административно-правового [5. С. 34]. На основании ст. 78 Конституции РФ принцип федерализма обеспечивает возможность передачи (делегирования) части полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Правовой формой регламентирования федеративных отношений выступает договор о разграничении полномочий, при этом делегирование полномочий должно осуществляться на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Органы исполнительной власти федерального уровня, что признается совершенно оправданным, сохраняют контрольные функции за реализацией региональными органами исполнительной власти переданных им полномочий.
Действующая Конституция Российской Федерации разделяет все государственно-властные полномочия по предметам ведения на три группы: вопросы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и вопросы исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73). При этом разграничение компетенции в области совместно ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации остается наиболее конфликтной (спорной) сферой внутригосударственных отношений, взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.
С.А. Старостин, обращая внимание на конструкцию приведенных статей Основного закона, приходит к выводу, что в феврале 2014 г. законодатель по непонятным причинам изменил норму, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находились: «...уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство. гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство.» (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). В настоящее время этот пункт выглядит уже совсем иначе: «.уголовное и уголовно-исполнительное законодательство. гражданское законодательство, процессуальное законодательство.» [6. С. 93; 7. С. 101]. Путем принятия данной конституционной поправки законодатель скорректировал положение об относимости к федеральному законодательству норм различных процессуальных отраслей, обозначая их единым универсальным термином «процессуальное законодательство», понимая, что процессуальное законодательство в этом контексте включает три самостоятельных процессуальных отрасли: гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное и административнопроцессуальное.
Одновременно, несмотря на проведенную конституционную реформу, в подпункте к) п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации была сохранена норма о том, что, что административное и административнопроцессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Названная норма позволяет субъектам Российской Федерации на основе и в соответствии с федеральными законами принимать свои законы и иные нормативные правовые акты (ст. 76 Конституции Российской Федерации).
Последовавшее за этим принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (08.03.2015), в ст. 2 которого закрепляется, что порядок осуществления административного судопроизводства определяется исключительно нормами федерального законодательства, свидетельствует о крайне ограниченном, т.е. исключительно оперативноуправленческом понимании государством административно-процессуального законодательства.
Подобное противоречивое и крайне неоднозначное положение Основного закона государства не способствует эффективному распределению государственно-властных полномочий между органами государственной власти и управления как в сфере правотворчества, так и в области правоприменения.
Административно-правовое регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прежде всего направлено именно на дифференциацию распорядительских и контрольных полномочий между федеральной властью и субъектами Российской Федерации. По мнению Л.А. Тихомировой, совместная компетенция РФ и ее субъектов является в определенном смысле проблемой, поскольку данная сфера имеет тенденцию либо к чрезмерной децентрализации, либо к неоправданной централизации. Исходя из Конституции РФ, федеральные органы законодательной власти вправе регулировать предметы совместного ведения с той степенью детализации, с какой они сочтут это необходимым, а федеральные органы исполнительной власти - самостоятельно осуществлять полномочия по предметам совместного ведения. Отсутствие конституционных рамок деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения ведет к фактической централизации власти при сохранении формальных устоев федерализма [8. С. 65].
При этом в процессе распределения указанных полномочий Российская Федерация не конкурирует со своими субъектами, а законодательно наделяет их административно-властными полномочиями, которые на уровне субъекта Российской Федерации могут уточняться с учетом региональных социально-экономических, исторических и культурных особенностей. Указанные действия осуществляются только самим государством и от имени государства в целях максимально эффективного получения населением, проживающим на соответствующей территории, объединенной в единое государство, материальных и нематериальных выгод от этого в различных формах (налоги, рабочие места, потребительская продукция, улучшение условий проживания и т.п.), т.е. происходит выполнение государством своих социально-экономических функций.
Рассматривая вопрос о разграничении предметов ведения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, нельзя не отметить и такую особенность: применительно к отдельным природным ресурсам (к примеру, недра) государство выступает не столько в качестве «стороннего» управленца, сколько в качестве единого и единственного субъекта права собственности.
В таких случаях специфика любого государства, в том числе и Российской Федерации, как субъекта права проявляется прежде всего в том, что оно является одновременно и носителем государственной власти, и носителем права государственной собственности. Отсюда следует, что государство осуществляет свои правомочия не как обычный собственник. Российская Федерация построена на федеративных началах, следовательно, определяя правосубъектность государства как собственника недр, нельзя не затронуть вопрос о соотношении права государственной собственности на недра Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности как соответствующее юридическое основание для последующего разграничения государственно-властных полномочий между федеральными и региональными органами власти.
Что касается первой особенности, то государство как суверен соединяет в своих руках всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника и самостоятельно определяет правовой режим принадлежащих ему объектов. Однако государство-суверен подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Следовательно, правомочия государства- собственника по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами имеют свои установленные законом границы, и говорить о неограниченности этих правомочий неверно. Вторым краеугольным камнем проблемы определения правосубъектности Российской Федерации как собственника природных ресурсов является вопрос о разграничении государственной собственности на них на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации и, соответственно, о разграничении полномочий по владению, пользованию и распоряжению конкретными природными объектами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Базовым нормативным актом, непосредственно регулирующим вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, является Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В п. 3 ст. 17 названного закона подчеркивается, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Объем и пределы соответствующих государственно-властных полномочий органов региональной исполнительной власти закреплены в гл. IV.1 названного закона. В связи с этим действовавший в 1990-е гг. договорной механизм разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации утратил силу.