В указанном законе фактически отсутствуют детально урегулированные полномочия уровня субъектов РФ. Вряд ли современные российские условия позволят рассматривать данный подход законодателя как возможность собственного, свободного усмотрения в соответствующих сферах. Безусловно, это недостаток Федерального закона № 184-ФЗ. Кроме того, нормативный акт не раскрывает механизмов взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти, а также их территориальными органами [9. С. 513].
Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности названных органов, направленных на выявление продолжительности жизни населения субъекта Российской Федерации, уровня рождаемости в регионе, реального соответствия заработной платы соответствующей территории социально-экономическому положению в стране, состояния преступности и т.д.
Во исполнение названного Указа Президента Российской Федерации было принято Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2018 г. № 472 «Об осуществлении мер по реализации государственной политики в сфере оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», которым утверждены Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по повышению уровня социальноэкономического развития, Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий и Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению высоких темпов наращивания экономического (налогового) потенциала территорий.
Предметом оценки эффективности работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются результаты деятельности названных органов в таких сферах, как экономика и инвестиционная привлекательность, государственное и муниципальное управление, здравоохранение, образование, состояние благоприятной и безопасной среды проживания, а также по сохранению и наращиванию положительной динамики социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Российский законодатель в свое время предпринимал попытки четко и ясно сформулировать принципы разграничения полномочий, в том числе между федеральными и региональными органами исполнительной власти, посредством принятия Федерального закона 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
В указанном нормативном акте были закреплены основные начала, которые, по задумке нормотворческого органа, должны были создать основу реализации распределения предметов ведения и полномочий, к ним были отнесены принципы: верховенства Конституции РФ и федеральных законов; конституционности; равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации; добровольности заключения договоров и соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров и соглашений. Очевидно, что указанные положения явились продолжением положений ряда конституционно-правовых норм, например закрепленных в ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ или в ч. 4 ст. 5 Конституции РФ.
Федеральный закон № 119-ФЗ был признан утратившим силу Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», определившим концепцию проводимой административной реформы на тот момент. Глава IV.1 Федерального закона № 184-ФЗ названа «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации», хотя буквального их перечня не содержит.
В этой связи представляется уместным предложить следующую систему принципов, обеспечивающих разграничение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти: федерализм, верховенство Конституции РФ, законность, бюджетное финансовое обеспечение, равноправие субъектов РФ, согласование интересов, централизованное и децентрализованное (договорное) регулирование. Не претендуя на исключительность приведенного перечня, представляется, что, осуществляя регулятивные полномочия по предметам совместного ведения, федеральные органы государственной власти должны руководствоваться и принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного выполнения задач публичной власти может урегулировать субъект федерации [10. С. 8].
Например, разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения в области законодательства об административной ответственности осуществлено на основании ст.ст. 1.3, 1.3.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.
Часть 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит установление:
общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
перечня видов административных наказаний и правил их применения;
административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Часть 1 ст. 1.3.1 Обращает внимание дата введения указанной нормы в действие - Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ. КоАП РФ устанавливает, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относятся:
установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нару-
шение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ;
создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;
определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;
регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом [11. С. 33-45].
Таким образом, несмотря на формальную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, деятельность последних находится под серьезнейшим правовым, финансовым и организационным управлением со стороны федеральных властей.
Литература
Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М., 1999. 184 с.
Руткевич М.Н. Общество как система : социологические очерки. СПб., 2001.444 с.
Административное право России. Общая часть : учебник / под ред. С.А. Старостина. М. : ИНФРА-М, 2010. 506 с.
Волкова Л.П. Установление предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Административное право и процесс. 2009. № 1. С. 10-13.
Волкова Л.П. Политический и конституционный аспекты разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Современное право. 2018. № 3. С. 34-39.
Старостин С.А. О предмете административного процесса как самостоятельной отрасли отечественного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : сб. статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), посвященной 70-летию доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации Аврутина Юрия Ефремовича : в 3 ч. СПб., 2017. Ч. 1. С. 88-102.
Старостин С.А. О соотношении понятий «административный процесс», «административное производство», «административные процедуры» // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5 (41). С. 100-106.
Тихомирова Л.А. Договорный порядок регулирования отношений РФ и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям // Законодательство. 2011. № 5. С. 62-65.
Остряков В.Э. Отдельные проблемы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ // Вестник современных исследований. 2018. № 5.2 (20). С. 512-515.
Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8. С. 5-14.
Ведяшкин С.В. Охранительная функция административного права: концепт и реализация // Вестник Томского государственного университета. Право. 2017. № 26. С. 33-45.
References
Umnova, I.A. (1999) Federalizm i konstitutsionnoe pravosudie v Rossii [Federalism and Constitutional Justice in Russia]. Moscow: RAS.
Rutkevich, M.N. (2001) Obshchestvo kak sistema: sotsiologicheskie ocherki [Society as a System: Sociological Essays]. St. Petersburg: Aleteyya.
Starostina, S.A. (2010) Administrativnoe pravo Rossii. Obshchaya chast' [Russian Administrative Law. General Part]. Moscow: INFRA-M.
Volkova, L.P. (2009) Establishment of Competences and Delimitation of Powers in the System of Executive Power. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure. 1. pp. 10-13. (In Russian).
Volkova, L.P. (2018) Politicheskiy i konstitutsionnyy aspekty razgranicheniya polno- mochiy v sisteme ispolnitel'noy vlasti [The political and constitutional aspects of the division of powers in the system of executive power]. Sovremennoe pravo - Modern Law. 3. pp. 34-39.
Starostin, S.A. (2017) O predmete administrativnogo protsessa kak samostoyatel'noy otrasli otechestvennogo prava [On the subject of the administrative process as an independent branch of Russian law]. In: Avrutin, Yu.E. et al. (eds) Aktual'nyeproblemy administrativnogo i administrativno-protsessual'nogo prava [Topical problems of administrative and procedural law]. St. Petersburg: St. Petersburg University of the Ministry of Interior of Russia. pp. 88-102.
Starostin, S.A. (2016) On the relation between the concepts of “administrative process”, “administrative proceedings”, “administrative procedures”. Vestnik Universiteta im. O.E. Kutafina (MGUA) - Courier of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL). 5(41). pp. 100-106. (In Russian).
Tikhomirova, L.A. (2011) Dogovornyy poryadok regulirovaniya otnosheniy RF i ee sub"ektov po predmetam vedeniya i polnomochiyam [The contractual procedure for regulating relations of the Russian Federation and its subjects in terms of reference and powers]. Zakonodatel'stvo. 5. pp. 62-65.
Ostryakov, V.E. (2018) Otdel'nye problemy razgranicheniya polnomochiy mezhdu federal'nymi organami ispolnitel'noy vlasti i organami ispolnitel'noy vlasti sub"ektov RF [Some problems of separation of powers between federal executive authorities and executive authorities of the subjects of the Russian Federation]. Vestnik sovremennykh issledovaniy. 5.2 (20). pp. 512-515.
Khabrieva, T.Ya. (2004) Russian Federation and evolution of federal relations. Gosu- darstvo i pravo - State and Law. 8. pp. 5-14. (In Russian).
Vedyashkin, S.V. (2017) Protective function of administrative law: concept and realization. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo - Tomsk State University Journal of Law. 26. pp. 33-45. (In Russian). DOI: 10.17223/22253513/26/3