Статья: Устойчивость регионального развития и практика межмуниципального взаимодействия

УДК 332.1 (045)

УСТОЙЧИВОСТЬ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И ПРАКТИКА МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

С.Г. Зырянов, О.П. Иванов, С.С. Гордеев

Аннотация

Рассмотрены организационно-управленческие аспекты разработки и реализации комплексных межмуниципальных проектов регионального развития. В качестве примера представлена информация о межмуниципальном проекте создания на Южном Урале биосферного резервата в рамках программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера». Показана необходимость и важность корректной адаптации международных требований к реально существующим условиям и характеристикам территории резервата и стратегии развития региона. Сформулированы условия эффективной реализации проектов развития и муниципального взаимодействия. На примере биосферного резервата показаны типовые схемы межмуниципального взаимодействия.

Ключевые слова: регион, муниципалитеты, устойчивое развитие, стратегии, межмуниципальное взаимодействие, специфика территорий, адаптация требований и норм, типовые организационно-управленческие схемы.

межмуниципальный проект региональный резерват

Введение

Проекты, лежащие в основе региональных стратегий устойчивого развития, всё чаще приобретают межмуниципальный характер. При этом различия в ресурсной обеспеченности и интересах участников межмуниципальных проектов могут порождать значительные сложности в решении организационно-управленческих задач в период как разработки, так и реализации проектов, требующих их совместных скоординированных действий. Безусловно, необходимо нарабатывать и использовать некоторые типовые схемы и алгоритмы решения возникающих управленческих проблем, но этого недостаточно. В каждом конкретном случае необходима корректная адаптация как международных, так и российских норм и стандартов применительно к реальным, часто специфическим характеристикам участников проекта для достижения на основе компромиссов консенсуса их интересов и общего тренда, выработки общих правил, обеспечивающих эффективность совместных действий.

Управленческая адаптация как инструмент решения проблем устойчивого регионального развития

Общие направления решения глобальной проблемы рационального использования совокупности имеющихся ресурсов комплексного развития окружающей среды и социума определены в «триединой» концепции устойчивого развития на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 г. [1]. Практика использования принципов устойчивого развития также имеет более чем двадцатилетнюю историю [2], [3]. Однако вопросы адаптации и внедрения в российскую практику управления декларируемых международным сообществом целей и приоритетов устойчивого развития пока во многом остаются открытыми. Решение этих вопросов неизбежно связано с модернизацией существующих организационно-управленческих схем и повышением эффективности управления на самых различных уровнях: национальном, региональном, муниципальном.

Внутреннее противоречие «триединой» концепции между ее социальной, экологической и экономической составляющими, как правило, объясняется возникающим на практике рассогласованием базовых интересов участников и стейкхолдеров проектов. Дополнительным фактором формирования противоречий может быть также значительное различие местных социальных, экономических и экологических условий реализации проектов. Специфика и многомерность пространства реализации проектов развития приводит к росту количества рисков [4], в том числе уникальных, ранее не встречавшихся. Подобное особенно значимо при реализации сложных нестандартных проектов с многовекторным спектром целевых ориентиров, отражающих интересы системы в целом (мегапроекта развития региона) и ее элементов (локальных проектов развития муниципалитетов) [5], [6].

На специфику совместного социо-эколого-экономического развития муниципалитетов в рамках общей стратегии накладываются также особенности институциональной среды муниципалитетов, сформированной в предшествующие периоды. В конечном итоге в подобных ситуациях на практике приходится решать проблему адаптации различных положений на основе базовых принципов устойчивого развития, применительно к конкретным условиям различных муниципалитетов.

Наличие институциональных особенностей ещё более расширяет диапазон возможных решений. При этом количество уникальных, сложно классифицируемых рисков и их различных сочетаний также возрастает [6]. Наибольшая специфика и, соответственно, наибольшее количество конкретных организационно-управленческих задач, требующих конкретного решения, возникает именно на самом низком уровне - уровне муниципалитетов. Для успешного осуществления объективно необходимой управленческой адаптации базовых принципов устойчивого развития к конкретным местным условиям должен быть решен целый комплекс задач по модернизации основных принципов и методов территориального управления, необходимо выработать рекомендации по практике их применения в реально существующих условиях с учетом их разнообразия.

Условия эффективной реализации проектов перспективного развития и муниципального взаимодействия

Становление принципов устойчивого развития во многом связано с результатами исследований в рамках «Римского клуба» [7] и их дальнейшим развитием [8]. Главным результатом этих исследований является осознание и принятие многими инициаторами и разработчиками проектов национального и локально-территориального развития факта ограниченности глобальных ресурсов, необходимости в своих планах учитывать интересы не только ныне живущего, но и будущих поколений. При детальной проработке принципов устойчивого развития для небольших территорий, например муниципалитетов, часть общих ограничений неизбежно отпадет, но в то же время усиливается требование по конкретике детальных решений с учетом местной специфики. При этом появляются другие, и порой весьма неожиданные, сложности, продуцируемые множеством факторов и их уникальным сочетанием. В таких условиях неизбежен отход от практики решения ведомственных отраслевых задач на основе известных и реально существующих стандартов и схем. Приоритет получает системный подход к решению задач управления пространственным социо-эколого-экономическим развитием территорий [9]. Эффективные решения во многом строятся не на тривиальном следовании по известному пути, а на движении по новым, ранее неисследованным траекториям.

Условием успешного решения управленческих задач на таком уровне является глубокий тюнинг общей управленческой парадигмы и существующих шаблонов в практике управления региональным развитием.

Рассмотрим основные моменты, связанные с адаптацией общих положений устойчивого развития для управления сложным социо-эколого-экономическим проектом, на примере создания биосферного резервата в горнозаводской зоне Южного Урала. Особенностью этого проекта является два обстоятельства. Во-первых, он расположен на территории нескольких муниципальных образований. Во-вторых, исторически сложившаяся индустриальная архитектура и промышленный ландшафт этой территории тесно связаны? с ее уникальными высокоценными природными характеристиками. Кроме того, необходимо учитывать, что этот проект является элементом проекта более высокого уровня - стратегии развития региона, что также задает некоторые ограничения и формирует ряд дополнительных требований.

Перечисленные обстоятельства необходимо учитывать при проектировании резервата, однако наибольшую сложность в его разработке и реализации приобретают вопросы поиска схем эффективного взаимодействия участников и стейкхолдеров проекта. К общим вопросам регионального развития [10] в этом проекте добавляются - и становятся крайне важными - проблемы взаимодействия на муниципальном уровне. Необходимо отметить, что реализация стратегии устойчивого развития региона базируется на целой группе подобных межмуниципальных проектов, что делает крайне важным и актуальным вопрос отработки схем организации постоянного проблемно-ориентированного взаимодействия муниципалитетов при координирующем участии региона. Первым шагом в решении подобной задачи является формирование перечня необходимых и достаточных условий для повышения эффективности стратегий регионального развития в рамках управленческой парадигмы на муниципальном уровне. Для рассматриваемого случая можно выделить следующие ключевые моменты, связанные с созданием новых форм межмуниципального взаимодействия:

· экстерриториальность в прогнозировании основных параметров экономических, социальных и экологических процессов, одновременно и по-разному влияющих на качество жизни населения в различных муниципальных образованиях;

· выход сферы социо-эколого-экономического влияния приграничных проектов за установленные административные границы, появление факторов межмуниципальной результативности и синергетики пространственного развития в реализации сложных межмуниципальных проектов, прежде всего инфраструктурных;

· развитие взаимовлияющих интеграционных и агломерационных процессов, появление новых форм территориальной интеграции по схемам, продиктованным повышением эффективности реализации проектов в конкретных специфических условиях;

· различия в динамике развития отдельных муниципалитетов, их социально-экономических характеристик, особенностей территорий (например - моногородов), а также различия по времени реализации отдельных составных частей комплексных проектов; неоднородность структуры и институциональных особенностей муниципальных образований (города и районы, отдельные поселения), реализующих проект, в том числе различие систем управления; существование исторически сложившейся скрытой конкуренции между территориями соседних муниципалитетов;

· пересмотр форм муниципального взаимодействия и дополнение существующей практики простых схем взаимодействия («регион - муниципалитет», «муниципалитет - муниципалитет») новыми, более сложными формами межмуниципального взаимодействия («муниципалитет - муниципалитет - регион» и др.).

Такого рода организационно-управленческие особенности для нейтрализации потенциальных конфликтов требуют более детальной проработки всех вопросов уже на этапе разработки проектов, внедрения гибких адаптируемых систем управления, развитие которых осуществляется в период реализации проекта от относительно простых к более сложным формам последовательно в несколько этапов. Решение такого рода задач, безусловно, требует проектного подхода с ориентацией на конечные цели проекта и, соответственно, создания проектно-ориентированного координирующего органа управления.

Модернизация управленческих парадигм, применяемых в разработке и реализации проектов устойчивого развития, с учетом всего вышесказанного, связана с подготовкой и последующей адаптацией типовых схем межмуниципального взаимодействия и проектного управления в рамках специфики каждого конкретного проекта. Такая установка, очевидно, требует не только наличия в составе проектных команд специалистов высокого уровня управленческой квалификации - аналогичные требования должны предъявляться и к специалистам органов местного управления. Это актуализирует задачу организации их подготовки и переподготовки в рамках образовательных программ по государственно-муниципальному управлению и использованию проектного подхода.

Типовые схемы межмуниципального взаимодействия на примере системы управления биосферного резервата

В разработке и реализации ключевых проектов устойчивого развития регионов, как правило, участвуют несколько значимых акторов, интересы которых могут не только не совпадать, но и быть противоположными. В результате такие межмуниципальные проекты становятся сложными с точки зрения интеграции и нахождения консенсуса интересов, а технические показатели результатов приобретают многовекторный характер. Это обстоятельство придает комплексным проектам устойчивого развития крупной социально-экономической системы специфику, существенно отличающую их от известных схем и алгоритмов разработки и управления проектами развития бизнес-систем [11], [12], [13].

Ярким примером такого сложного и многовекторного проекта развития региона является проект создания на территории горнозаводской зоны Челябинской области биосферного резервата (далее - межмуниципальный проект), в состав которого войдут национальный парк «Таганай», Аршинский заказник, памятник природы «Озеро Тургояк», а расположен он будет на территории пяти муниципальных образований. В разработке и реализации этого проекта участвуют девять структур, в т. ч. пять муниципальных образований, два министерства и два главных управления правительства Челябинской области. Кроме того, в результатах реализации проекта заинтересован целый ряд стейкхолдеров. Среди них: международные органы и национальный комитет МАБ, реализующие программу ЮНЕСКО «Человек и биосфера» по созданию всемирной сети биосферных резерватов; люди, проживающие на территории резервата; а также коммерческие структуры и общественные организации, действующие на территории резервата и прилегающих к нему пространствах.

Ещё одной важной особенностью данного проекта является то, что территориально он попадает в границы более масштабного регионального проекта по развитию агломерационных и интеграционных процессов в горнозаводской зоне Челябинской области - «Агломерация “Горный Урал”».

Предполагается, что ресурсы биосферного резервата на стартовом этапе будут сконцентрированы на проектах развития: национального парка «Таганай», Аршинского заказника, памятника природы «Озеро Тургояк», туризма, «зеленой» экономики, а также формирования экологического сознания и культуры населения.

Таким образом, в вертикальном разрезе организационно-управленческого каркаса межмуниципального проекта, одновременно реализующего несколько проблемно-ориентированных проектов, можно выделить пять уровней: международный, федеральный, региональный, агломерационный, муниципальный и уровень первичных структур, формирующих резерват. Каждый из этих уровней, с учетом своих юридических и ресурсных возможностей, совершает определенные действия, исходя из обозначенных миссией функций и стратегических целей. В этой ситуации проектируемая система управления биосферным резерватом должна базироваться на принципах, обеспечивающих: