1. Выполнение всех требований, предопределенных Положением о резервате ЮНЕСКО и Положениями об особо охраняемых природных территориях (ООПТ).
2. Выполнение всех требований, продиктованных российским законодательством в отношении участвующих в проекте муниципалитетов и ООПТ.
3. Выполнение пакета эколого-социально-экономических функций, направленных на удовлетворение интересов регионального правительства, муниципальных образований, территория которых входит в состав резервата, а также иных стейкхолдеров.
Необходимо отметить, что подобная картина, отражающая сложность структурных аспектов и многообразие целевых ориентиров отдельных элементов межмуниципальных проектов, в практике реализации стратегий развития регионов встречается достаточно часто уже сегодня, а в перспективе масштабы и комплексность межмуниципальных проектов развития будут только нарастать. Это говорит о необходимости поиска принципиального решения целого ряда вопросов, связанных с созданием эффективных систем управления подобными объектами.
На наш взгляд, решение организационных вопросов и собственно формирование системы управления межмуниципальным проектом целесообразно осуществлять поэтапно. Причиной тому является, с одной стороны, новизна и наличие значительных неясностей в процедурах разработки и реализации проекта, естественных опасений со стороны руководителей муниципальных образований, территория которых входит в состав резервата, сомнений в достаточности необходимых ресурсов, приемлемости ожидаемых результатов. С другой стороны, в Челябинской области одновременно с созданием резервата реализуется проект создания горнозаводской агломерации, и принципы управления этими новыми структурами не должны вступать в какие-либо значимые противоречия. Более того, резерват в нашем случае, вероятно, может быть элементом более крупного проекта по созданию горнозаводской агломерации.
В соответствии с российским законодательством о местном самоуправлении, муниципальные образования для обеспечения задач развития могут формировать ассоциации, автономные некоммерческие организации и целевые фонды. С учетом этих обстоятельств, на начальном этапе существования межмуниципальный проект может иметь достаточно мягкую в части взаимных требований и обязательств организационно-правовую форму в виде Соглашения сторон о сотрудничестве и совместной деятельности в области содействия устойчивому развитию биосферного резервата (далее - Соглашение). Использование на начальном этапе такой формы предполагает возможность консолидации интересов и действий, но не налагает на участников Соглашения каких-либо имущественных и финансовых обязательств, не устанавливает каких-либо значительных ограничений их самостоятельности и автономности. Создание и развитие самого резервата осуществляется в проектной форме, где для каждого проблемно-ориентированного проекта осуществляется отдельное технико-экономическое обоснование, а также определяются необходимые источники финансирования. Далее локальные проекты интегрируются в единый проект развития резервата, в котором увязаны и согласованы все запланированные действия и мероприятия по срокам и распределению ресурсов, в т. ч. и финансовых. Типовая организационная структура, закладываемая в основу системы управления взаимодействием участников и стейкхолдеров проекта на основе Соглашения о сотрудничестве и совместной деятельности, представлена на рисунке 1.
Рис. 1. Типовая организационная структура взаимодействия участников и стейкхолдеров межмуниципального проекта
Стратегическое управление межмуниципальным проектом осуществляет Совет участников Соглашения, оперативное управление - директор резервата. Кураторами проекта являются представитель субъекта РФ (заместитель губернатора) и представитель основной профильной национальной программы (для биосферного резервата - программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера» МАБ). Участие общественности в управлении резерватом осуществляется через Общественный совет Соглашения.
Однако наряду с достоинствами такая форма имеет определенные слабые стороны с точки зрения эффективности и достижения максимальных результатов, если для реализации межмуниципальных проектов развития требуется максимальная консолидация финансовых, материальных, а также иных существенных ресурсов. Мягкость отношений в формате Соглашения в этом случае становится фактором, тормозящим решение подобной задачи. Поэтому на следующем этапе развития межмуниципального проекта активно действующим участникам Соглашения целесообразно организовать свою деятельность в формате автономной некоммерческой организации (АНО). Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и пр. Имущество, переданное учредителями организации, принадлежит ей по праву собственности. Осознанная целевая консолидация ресурсов в подобной форме может стать основой успешного развития межмуниципального проекта в дальнейшем.
Ещё одним возможным форматом дальнейшей эволюции организационно-правовой формы межмуниципальных проектов может быть некоммерческое партнерство. Некоммерческим партнерством является основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение общественно полезных целей. Отличительным признаком некоммерческого партнерства в сравнении с АНО является право его членов на часть имущества в случае ликвидации партнерства или выхода из него. Отношения участников в этом случае становятся еще более ответственными и определенными.
Стоит обратить внимание на то, что особенностью реализации подобных проектов в условиях бюджетного дефицита может быть приоритет использования ресурсных и деловых возможностей государственно-частного партнерства (ГЧП). Использование этой нормативно-правовой формы улучшает возможности привлечь ресурсы, необходимые для реализации проектов, не теряя при этом контроля над управлением и ходом их реализации.
Одной из важнейших функций, определяющих успех реализации межмуниципальных проектов, является решение вопросов управления финансами, в частности вопросов финансирования и контроля использования финансовых средств.
На рисунке 2 представлена типовая схема финансирования деятельности в формате проектного управления, построенная для организационной структуры взаимодействия участников и стейкхолдеров резервата на основе Соглашения (рис.1).
Рис. 2. Типовая схема финансирования межмуниципального проекта
На основе годового календарного плана определяются расходы по каждой позиции проекта и формируется необходимый для его реализации годовой финансовый план. Основные статьи расходов межмуниципального проекта формируются с учетом участия в муниципальных, региональных и федеральных программах с соответствующим финансированием из бюджетной системы РФ, а также возможных финансовых поступлений от спонсоров и стейкхолдеров, поступлений по результатам собственной хозяйственно-экономической деятельности.
В рамках согласования объем необходимых финансовых ресурсов сопоставляется с объемом реально возможных финансовых поступлений (годовым лимитом по источникам финансирования), после чего в итерационном режиме осуществляется доработка календарного плана.
Финансовый план утверждается Общественным советом, оперативным распорядителем финансовых средств является директор, который также ежегодно отчитывается перед Общественным советом о расходах и полученных результатах. Схема расходования средств и контроля представлена ниже на рисунке 3.
Рис. 3. Типовая схема контроля реализации межмуниципального проекта
Представленные разработки по принципиальным вопросам формирования комплексных многовекторных межмуниципальных проектов на примере создания и обеспечения деятельности биосферного резервата могут быть использованы как типовые схемы в решении вопросов формирования систем управления в нестандартных условиях.
Дальнейшее развитие предложенного подхода в перспективе может быть ориентировано на решение вопросов создания организационных структур и систем управления крупными проектами, требующими организации одновременного межрегионального и межмуниципального взаимодействия, в частности для приграничных территорий соседних субъектов РФ. Рассмотренная в статье управленческая парадигма может быть полезной для разработки и реализации целого ряда территориальных проектов развития, например для города Верхний Уфалей, расположенного на границе Челябинской и Свердловской областей, и в других нестандартных ситуациях [14].
Список использованных источников и литературы
1. Report of the United Nations conference on environment and development [Электронный ресурс] http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm (дата обращения 08.09.2017).
2. Устойчивое развитие: вызовы Рио. Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации. 2013. [Электронный ресурс]. URL: http://www.undp.ru/documents/NHDR-2013.pdf (дата обращения 08.09.2017).
3. Захаров В.М. Итоги Конференции «Рио+20»: новые возможности// На пути к устойчивому развитию России. 2012. № 61. С. 3-6.
4. Гордеев С.С. Скрытые риски устойчивого развития мегаполиса Урала // «На пути к устойчивому развитию России». 2015. № 74, С. 31-40.
5. Гордеев С.С., Зырянов С.Г., Иванов О.П., Яковлев А.М. Социо-эколого-экономические основы развития биосферного резервата в горнозаводской территории Южного Урала // Социум и власть. 2017. № 5.
6. Gordeev S.S., Zyryanov S.G., Ivanov O.P., Socium i Vlast'. Тhe 2017. № 5?
7. Медоуз Д. и др. Пределы роста / М.: Изд-во МГУ, 1991. 208 с.
8. Данилов-Данильян В.И. Устойчивое развитие (теоретико-методологический анализ). Экономика и математические методы. 2003. Т. 39. № 2. С. 123-135.
9. Гордеев С.С., Даванков А.Ю., Косарева Г.А. Основы проектирования пространственного социо-эколого-экономического развития территорий // Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 21 (350). С. 74-81.
10. Зырянов С.Г., Иванов О.П., Гордеев С.С. Социоэкономика пространственного развития регионов Урала // Технологии прикладной политологии и социологии как инструмент повышения эффективности государственного и муниципального управления. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Ответственный редактор С.Г. Зырянов. 2016. С. 132-142.
11. Бутова Т.В., Пухова М.М., Щукин И.А. Проблемы и перспективы становления межмуниципального сотрудничества в России // Управленческие науки. 2013. № 3 (8). С. 4-16.
12. Тургель И.Д. Межмуниципальное сотрудничество в РФ: опыт экономико-статистического анализа // Муниципалитет: экономика и управление. 2014. № 1 (6). [Электронный ресурс] URL: http://municipal.uapa.ru/ ru-ru/issue/2014/01/05/ (дата обращения: 05.08.2014).
13. Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в хозяйственной сфере / Настольная книга для муниципальных политиков / под ред. Е. С. Шургиной, В.А. Савицкого. М., 2009. С. 266.
14. Гордеев С.С. Приоритеты промышленного узла большого Озерска// Опыт минимизации последствий аварии 1957 года. Материалы Международной конференции. 2012. C. 77-78.
1. Report of the united nations conference on environment and development [Jelektronnyj resurs] http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm (data obrashhenija 08.09.2017).
2.Ustojchivoe razvitie: vyzovy Rio. Doklad o chelovecheskom razvitii v Rossijskoj Federacii 2013 [Jelektronnyj resurs]. URL http://www.undp.ru/documents/NHDR-2013.pdf (data obrashhenija 08.09.2017).
3.Zaharov V.M. (2012) Itogi Konferencii «Rio+20»: novye vozmozhnosti// Na puti k ustojchivomu razvitiju Rossii. № 61, pp. 3-6.
4.Gordeev S.S. (2015) Skrytye riski ustojchivogo razvitija megapolisa Urala// «Na puti k ustojchivomu razvitiju Rossii». № 74, pp. 31-40.
5.Gordeev S.S., Zyrjanov S.G., Ivanov O.P., Jakovlev A.M. (2017) Socio-jekologo-jekonomicheskie osnovy razvitija biosfernogo rezervata v gornozavodskoj territorii Juzhnogo Urala // «Socium i Vlast». № 5.
6.Gordeev S.S., Zyryanov S.G., Ivanov O.P. (2017) «Socium i Vlast». № 5?.
7.Medouz D. i dr. (1991) Predely rosta / M.: Izd-vo MGU, 208 p.
8.Danilov-Danil'jan V.I. (2003) Ustojchivoe razvitie (teoretiko-metodologicheskij analiz). Jekonomika i matematicheskie metody. T. 39. № 2. pp. 123-135.
9.Gordeev S.S., Davankov A.Ju., Kosareva G.A. (2014) Osnovy proektirovanija prostranstvennogo socio-jekologo-jekonomicheskogo razvitija territorij // Vestnik Cheljabinskogo gosudarstvennogo universiteta. № 21 (350). pp. 74-81.
10.Zyrjanov S.G., Ivanov O.P., Gordeev S.S. (2016) Sociojekonomika prostranstvennogo razvitija regionov Urala //Tehnologii prikladnoj politologii i sociologii kak instrument povyshenija jeffektivnosti gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. Materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii. Otvetstvennyj redaktor S.G. Zyrjanov, pp. 132-142.
11.Butova T.V., Puhova M.M., Shhukin I.A. (2013) Problemy i perspektivy stanovlenija mezhmunicipal'nogo sotrudnichestva v Rossii // Upravlencheskie nauki. № 3 (8), pp. 4-16.
12.Turgel' I.D. (2014) Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo v RF: opyt jekonomiko-statisticheskogo analiza // Municipalitet: jekonomika i upravlenie. № 1 (6). [Jelektronnyj resurs] URL: http://municipal.uapa.ru/ ru-ru/issue/2014/01/05/ (data obrashhenija: 05.08.2014).
13.Markvart Je. (2009) Mezhmunicipal'noe sotrudnichestvo v hozjajstvennoj sfere / Nastol'naja kniga dlja municipal'nyh politikov / pod red. E. S. Shurginoj, V.A. Savickogo. M., p. 266.
14.Gordeev S.S. (2012) Prioritety promyshlennogo uzla bolshogo Ozerska// Opyt minimizacii posledstvij avarii 1957 goda Materialy Mezhdunarodnoj konferencii posvyashchennoj 55-letiyu so dnya avarii v 1957 godu na proizvodstvennom obedinenii Mayak. pp. 77-78.