Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Взаимодействие уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с правозащитными институтами гражданского общества
Галина Дмитриевна Садовникова,
доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры конституционного и муниципального права
почетный работник высшего профессионального образования РФ
Аннотация
В статье анализируются различные аспекты правовой природы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, подчеркивается многогранность его правозащитной деятельности во взаимодействии с общественными институтами. Обосновывается эффективность такого взаимодействия, в том числе на примере сотрудничества с Научно-образовательным центром по правам человека (НОЦ) при Университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Отмечаются сложности в работе уполномоченных, связанные с тем, что возрастающая цифровая грамотность населения позволяет относительно легко направить обращение федеральному Уполномоченному по правам человека, региональным уполномоченным, а возможности этих органов довольно ограничены. В связи с этим формулируются некоторые предложения. Анализируются возможности реализации прав и свобод человека и гражданина уполномоченным при поддержке институтов гражданского общества, предлагается развивать такое взаимодействие в разных направлениях, подумать над критериями эффективности института уполномоченных, включающими и такой показатель, как взаимодействие с институтами гражданского общества.
Ключевые слова: Конституция, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, гражданское общество, взаимодействие, общественные объединения, формы участия, правозащитная деятельность.
Abstract
The interaction of the human rights ombudsman in the russian federation with civil society human rights institutions
G.D. Sadovnikova, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin University (MSAL), Dr. Soi. (Law), Professor, Honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation
The article analyzes various aspects of the legal nature of the institution of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, emphasizes the versatility of its human rights activities in cooperation with public institutions. The effectiveness of such interaction is justified, including by the example of cooperation with the Scientific and Educational Center for Human Rights (REC) at the O. Е. Куmафafin University (MSLA). There are difficulties in the work of the commissioners, due to the fact that the increasing digital literacy of the population makes it relatively easy to send an appeal to the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, regional commissioners, and the capabilities of these bodies are quite limited. In this regard, some proposals are formulated. The author analyzes the possibilities for the implementation of human and civil rights and freedoms by the Commissioners with the support of civil society institutions, suggests developing such interaction in different directions, and considers the criteria for the effectiveness of the institution of commissioners, including such an indicator as interaction with civil society institutions.
Keywords: Constitution, Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, civil society, interaction, public associations, forms of participation, human rights activities.
Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена), возникший в далеком 1809 г. в Швеции и воспринятый правовыми системами многих стран мира, остается востребованным и достаточно эффективным правозащитным инструментом по сей день. Омбудсмен -- это должностное лицо, назначаемое парламентом и имеющее задачи защиты прав и свобод человека и гражданина Конституционное право : Энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М. : Норма, 2000..
Наименования данного института в зарубежных странах различны, но суть едина: и народный правозащитник в Австралии, и парламентский комиссар по делам администрации в Великобритании, и медиатор во Франции, и защитник народа в Испании имеют главную общую гуманистическую цель и некоторые общие черты. Все они назначаются с помощью парламентских процедур, являются независимыми от органов исполнительной власти и имеют весьма ограниченные правовые возможности к восстановлению нарушенных прав. Им не присущи такие государственно-властные полномочия, которые позволяли бы восстановить нарушенное право своим решением, применить к виновному государственное принуждение и юридическую санкцию.
В то же время авторитет и безупречная репутация лица, занимающего должность омбудсмена, способствуют привлечению внимания высших органов государственной власти и широкой общественности к состоянию дел с правами человека в каждой конкретной стране. Привлекательность данного института состоит также в простоте и доступности процедуры обращения: как правило, не требуется строго установленной формы, оплаты госпошлины, рассмотрение жалобы происходит в короткие сроки. В Российской Федерации с принятием Конституции 1993 г. данный институт получил самую высокую правовую регламентацию. В пункте «е» ст. 103 к числу предметов ведения Государственной Думы отнесено назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (далее также -- Уполномоченный), действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Анализ норм Конституции и Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 9 ноября 2020 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 09.11.2020). (далее -- Закон № 1-ФКЗ) позволяет определить несколько аспектов правовой природы института Уполномоченного. Он может рассматриваться как:
— орган парламента и организационная форма участия парламента в обеспечении конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина Эбзеев Б. С. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорь-кина, Л. В. Лазарева. М. : Эксмо, 2009. С. 796.;
— форма парламентского контроля, позволяющая путем анализа обращений граждан: их тематики, распределения по регионам, по сферам ответственности органов исполнительной власти -- выявлять проблемы, «болевые точки» в различных сферах общественной жизни, получить представление о недостатках в работе органов публичной власти, строить дальнейшую законодательную и иную парламентскую деятельность с учетом полученных данных;
— элемент общей системы государственных гарантий прав и свобод человека и гражданина, взаимодействующий как с органами публичной власти, так и с институтами гражданского общества;
— важнейший информационный канал, обеспечивающий общедоступность содержащихся в ежегодном докладе Уполномоченного, специальных докладах сведений о состоянии дел с соблюдением и защитой прав человека в Российской Федерации;
— самостоятельный правозащитный институт.
Согласно Закону № 1-ФКЗ Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Он не входит ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную), но взаимодействует при осуществлении своих функций с каждой из них в установленных законом формах, обусловленных целями и задачами данного института. В качестве целей Закон определяет обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Задачи определяются положением ч. 3 ст. 1 Закона № 1-ФКЗ: Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Примечателен, по мнению известного теоретика права А. В. Малько, тот факт, что учреждение должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации связано с приоритетом защиты прав граждан от неправомерных и нецелесообразных действий прежде всего органов самой государственной власти и органов местного самоуправления. Это и есть то, что можно назвать системой сдержек и противовесов в механизме функционирования государственного аппарата Малько А. В., Субочев В. В. , Шериев А. М. Права, свободы и законные интересы: про-блемы юридического обеспечения. М. : Норма ; Инфра-М, 2020. С. 139..
Таким образом, введение в российскую конституционно-правовую действительность института уполномоченных способствует не только непосредственно восстановлению нарушенных прав человека (что само по себе очень важно), но и совершенствованию законодательства, развитию международного сотрудничества в сфере прав человека, правовому просвещению, развитию институтов гражданского общества. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации дополняет имеющуюся систему гарантий прав человека, является существенным элементом этой системы. Как отмечала профессор Е. И. Козлова, «в обеспечении гарантий прав и свобод человека и гражданина важную и своеобразную роль призван играть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации» Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. 4-е изд., пере- раб. и доп. М. : Велби ; Проспект, 2006. С. 253.. Хотя Уполномоченный не отменяет решений государственных органов, не выносит самостоятельных санкций, его деятельность очень важна. Во многих случаях доступность и простота обращения, результативность способствуют тому, что граждане предпочитают обращаться именно к Уполномоченному за защитой своих нарушенных прав.
В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2019 год приводятся следующие цифры и факты: «Используя весь арсенал полномочий, предусмотренных законом для осуществления защиты прав человека, непосредственно Уполномоченному удалось во взаимодействии с государственными органами, в первую очередь с органами прокурорского надзора, при поддержке институтов гражданского общества добиться положительных решений по 1 442 жалобам, в том числе 82 коллективным.
Оказана адресная помощь в защите прав 2 503 гражданам. Всего же положительный эффект от правозащитных мероприятий в связи с рассмотрением жалоб ощутили сотни тысяч человек. Помощь в восстановлении своих нарушенных прав получили труженики 35 предприятий, жители 47 населенных пунктов с неблагоприятной экологической обстановкой, жильцы 7 аварийных домов» URL: https://ombudsmanrf.org.. В докладе особо подчеркивается, что добиться позитивных результатов Уполномоченному удалось во взаимодействии с институтами гражданского общества. Если формы взаимодействия Уполномоченного с органами законодательной, исполнительной и судебной власти определены законодательством, то в отношении взаимодействия с институтами гражданского общества Закон № 1-ФКЗ довольно скуп. Статья 41 Закона определяет, что при Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.
В 2008 г в Закон № 1-ФКЗ введена новая статья -- ст. 36.1 о взаимодействии с общественными наблюдательными комиссиями (ОНК), сформированными в субъектах РФ в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. В Закон также включены нормы о ежегодном направлении общественными наблюдательными комиссиями Уполномоченному материалов по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.
Единственной прямо указанной в Законе формой взаимодействия Уполномоченного с Общественной палатой РФ является обязанность Палаты информировать Уполномоченного о том, что в соответствующем субъекте РФ сформирована в правомочном составе общественная наблюдательная комиссия, а также об изменениях в ее составе. Очевидно, что введение таких норм в Закон № 1-ФКЗ обусловлено тем, что количество жалоб, связанных с условиями содержания под стражей и отбывания наказания в виде лишения свободы было и остается стабильно высоким. Косвенно одну из форм взаимодействия Уполномоченного с гражданским обществом можно вывести из содержания нормы ч. 2 ст. 32 Закона № 1-ФКЗ: «Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях». Поскольку непременными участниками парламентских слушаний являются представители экспертного сообщества, политических партий, иных общественных объединений, на слушаниях происходит обсуждение законопроектов, иных важных вопросов государственного и общественного значения, можно признать участие Уполномоченного и его представителей в парламентских слушаниях одним из элементов взаимодействия с гражданским обществом.
Разумеется, в реальности такое взаимодействие не ограничивается прямо установленными законом формами -- оно значительно шире, о чем неоднократно упоминалось в ежегодных докладах Уполномоченного. Так, в докладе за 2019 год отмечено: «Правозащитная деятельность Уполномоченного строится на основе взаимодействия с институтами гражданского общества, потому что развитый социум является важнейшей предпосылкой построения правового государства и его равноправным партнером.
Насколько общество нуждается в поддержке со стороны государства, настолько и государству необходимы социальные институты, и прежде всего как незаменимый источник информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. В 2019 г. к Уполномоченному поступили 192 обращения от общественных объединений и правозащитных организаций» URL: https://ombudsmanrf.org/content/doclad2019..