Материал: Юридические проблемы в деятельности государственных корпораций

Более того, практика идет таким путем, что в наблюдательный совет назначаются лица, которые являются министрами, руководителями служб или агентств, начальниками управления в Администрации Президента и тп. В Росатоме, к примеру, членами наблюдательного совета являются министр энергетики, постоянный член Совета Безопасности РФ, начальник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации и тд. Во Внешэкономбанке Председателем Наблюдательного совета является Председатель Правительства, что конкретно прописано в федеральном законе. Таким образом нельзя говорить о разрастании управленческого персонала, более того, в Наблюдательном совете заседают люди, которые непосредственно связаны с направлением деятельности госкорпорации.

Таким образом, необходимо выделять два альтернативных пути развития концепции государственных корпораций в кадровом вопросе. Первый - это реализация идеи независимого агентства, то есть фактическая независимость от Правительства, вторая - срастание высших органов исполнительной власти с госкорпорациями через совмещение некоторыми лицами государственных должностей и местом в наблюдательном совете госкорпораций. На первоначальном этапе считаем правильным решением внесения изменения в закон, которые бы устанавливали, что некоторыми членами Наблюдательного совета являются люди по должности. Таким для Роскосмоса может быть заместитель Председателя Правительства РФ, который координирует работу федеральных органов исполнительных власти, дает им поручения по вопросам государственной политики в области развития оборонной, атомной, ракетно-космической, судостроительной, авиационной и радиоэлектронной промышленности и Начальник Управления Президента по научно-образовательной политике. Закрепление конкретного указания на то, кто будет членом наблюдательного совета довольно призрачна в контексте современной кадровой ситуации. Необходимо задуматься над закреплением членства в Наблюдательном совете за лицами, которые непосредственно связаны с деятельностью госкорпорации (министр энергетики - Росатом, министр финансов - Внешэкономбанк и тд). Подобный шаг приносит как положительные, так и отрицательные элементы в деятельность государственных корпораций.

Вместе с тем, основную роль в управлении госкорпорации выполняет Генеральный директор и Правление корпорации. Оба этих органа созданы на основе хорошего опыта управления в корпорациях в смысле Гражданского кодекса. Единственный пробел в регулировании данных органов - это ответственность членов Правления и Генерального директора. Конечно, данный пробел можно заполнить в регламенте государственной корпорации, тем не менее, мы считаем, что ответственность генерального директора перед государством необходимо закреплять на уровне федерального закона.

У самой же государственной корпорации достаточно высокий уровень ответственности, ведь по сути идет речь об ответственности перед главой государства и Правительством. Кроме того, в законе заложены границы автономного осуществления своих прав через институт согласования. Таким, к примеру, является обязанность согласовывать с Правительством сделки с имуществом, которое входит в специальный перечь (который утверждает Правительство). Более того, на данный момент уже выработана определенная нормативная база на уровне постановлений Правительства, которая распространяется на все государственные корпорации. Удачным примером такого регулирования является Постановление Правительства от 21 декабря 2011 года №1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании». Так что вероятность повторения такой же ситуации со свободными средствами, как было у Роснано в 2009 году достаточно призрачна.

Вместе с тем, создание госкорпорации «Роскосмос» не обошлось без важных замечаний. Остановимся лишь на наиболее общих и принципиальных из них. Правовое управление ГД еще во время первого чтения зафиксировал несоответствие гражданского законодательства со способом регистрации Роскосмоса и напоминал об этом в каждом своем заключении. Согласно части 6 статьи 3 ФЗ корпорация считается созданной с момента государственной регистрации в едином государственном реестре юридических лиц, но Гражданский кодекс РФ допускает такую регистрацию только в одной из организационно-правовых форм, определенных самим Гражданским кодексом, который в настоящее время не предусматривает такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация. Это нельзя объяснить нежеланием законодателя переводить регулирование государственных корпораций под гражданское право, ведь в Гражданском кодексе уже упоминается данная форма юридического лица (часть 1 статьи 65). Считаем необходимым предложить два альтернативных варианта для решения данной проблемы. А именно, если законодатель желает оставить государственную корпорацию как вид некоммерческой организации, то ему необходимо дополнить вышеуказанный список в ГК государственной корпорацией. Если же законодатель планирует провести законодательную реформу регулирования данных публичных образований, то данный список необходимо оставить без изменений. Важным также обстоит дело приведения в соответствие ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» с желанием законодателя обеспечить государственные корпорации правом признавать утратившими силу акты исполнительных органов государственной власти, которые регулировали деятельность, которой сейчас напрямую занимается государственная корпорация. Ведь таким правом на данный момент владеет Правительство и не может быть так просто делегировано государственной корпорации.

В целом подымается вопрос о соотношении силы нормативно-правовых актов разных субъектов. К сожалению, в России до сих пор не принят закон, который бы устанавливал иерархию НПА. Создание особых субъектов, которые по факту имеют право создавать нормативно-правовые акты только актуализирует вопрос о принятии такого закона.

Также не было учтено замечание правового комитета про использование в законе фразы: «Деятельность Корпорации регулируется настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также иными законодательными актами Российской Федерации…» (выделено мной - В.Н.). Необходимо полностью согласится с комитетом, который требует уточнения данной формулировки, поскольку нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не являются законодательными актами Российской Федерации. Такая грубая ошибка не должна оставаться после прохождения полного законодательного цикла и нахождение такой фразы в федеральном законе говорит об правовой безграмотности или рассеянности законодателей.

Считаем нецелесообразным выводить Роскосмос из-под парламентского контроля. По факту такое произошло, когда Роскосмос перестал быть исполнительным органом власти и парламент не имеет в Наблюдательном совете ни одного представителя. Еще во время первого чтения, Комитет ГД по промышленности рекомендовал рассмотреть возможность включения по одному представителю от каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации в состав наблюдательного совета Корпорации. Комитет ссылался на опыт государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также государственной компании «Российские автомобильные дороги». Подобное предложение поступало и от депутатов Государственной Думы (О.В. Савченко), но ответственный комитет рекомендовал данное предложение отклонить.

Для наилучшего понимания отечественной структуры управления космической деятельностью необходимо сравнить систему, которую представляет собой государственная корпорация Роскосмос, со своими иностранными аналогами. Так как космическая деятельность достаточно высокотехнологическая и затратная сфера, то подобные институты управления существуют лишь в США, Японии, Китае, Канаде и ЕС и еще нескольких государств.

Наилучшим выбором для сравнения, конечно является NASA, которая существует в США. В ходе данного сравнения мы будем упоминать и об институтах других стран для наглядности.

Данная структура была создана еще в 1958 году и реализует концепцию автономного агентства, которое не входит в состав Правительства Соединенных Штатов Америки. Для справедливости необходимо заметить, что таких агентств в США достаточно много, более того, некоторые из них называются корпорациями (AMTRAK, OPIC, PEACE CORPS и тд.). Целью выбора такой формы организации космического органа являлось желание наделить его большей автономной дискрецией. Такое логичное решение принимают далеко не все страны, в частности Канада создала агентство в структуре Правительства. Такой статус еще недавно имел и Роскосмос.

Согласно Акту о создании, НАСА возглавляет администратор, который назначается Президентом с согласия Сената (Секция 202 (а). Более того, Президент назначает также и его заместителя по такой же процедуре. Позже в НАСА появилось третье руководительское лицо - Ассоциативный Администратор. К данным лицам выдвигается требование о не совместительстве. Персонализация руководства агентством свойственна многим странам, хоть и не всем. Наиболее коллективное управление усматривается в Европейском космическом агентстве, что понятно по причине международного статуса данной институции. Убедиться в том можно посмотрев процедуру назначения генерального директора и его автономность (а точнее ее отсутствие) от Совета.

Сама Администрация также может заниматься установлением нормативно-правовой базы и по факту обладает правом собственности на свое имущество. Такие имущественные права наблюдаются только в США из-за особенности англосаксонской правовой семьи, тем не менее, государственные корпорации (в том числе Роскосмос) в России реципировали именно этот концепт.

Администрация отчитывается перед Конгрессом, но в особый способ: через Президента. Вначале отчет предоставляется Президенту, а после он его обязан передать в Конгресс (Секция 206 (а). В акте акцентировано внимание на ответственности Администратора и иных лиц, непосредственно даже предусмотрена конкретная санкция (Секция 304 (с). Необходимо понимать, что статья об ответственности - это не исключительно американский подход, подобная норма есть и в Законе об Японском космическом агентстве, где предусмотрена целая глава, которая регулирует институт ответственности в агентстве. Безусловно, был предусмотрен и контрольный орган в виде Национального Совета по воздухоплаванию и исследованию космического пространства, который возглавляет Президент и помимо его туда еще входят Госсекретарь, Министр обороны, Администратор НАСА, Директор Комиссии по атомной энергетике и еще двоих членов может назначить Президент с одобрения Сената (одного с Правительства, другого - за выдающиеся заслуги) (Секция 201 (а). Данный Совет не входит в НАСА и является Советом при Президенте, где последний выполняет свои функции с учетом мнения иных членов Совета. Данный Совет во многом похож на Наблюдательный Совет, который сформирован в Роскосмосе, но существует одно важное отличие: Наблюдательный совет орган Роскосмоса, а не стоит над ним, и Президент Российской Федерации не является председателем данного Совета. Тем не менее, нельзя сделать вывод об исключительно коллективном управлении госкорпорацией по причине того, что лицо становится генеральным директором путем назначения его Президентом РФ, а не избранием Наблюдательным Советом.

Упомянутая структура управления НАСА, конечно, на этом не заканчивается. Для наглядности можно посмотреть на таблицу структуры управления НАСА на момент апреля 2015 года.

Кроме того, в НАСА внедрен институт Советов и он существует на трех уровнях: Исполнительный Совет (The Executive Council, который фокусируется на стратегии и приоритетах НАСА и является главным совещательным органом для Администратора), Совет по управлению программами (The Program Management Council, который участвует в разработке решений НАСА и являются главным совещательным органом для Ассоциативного Администратора) и Вспомогательный совет для миссий (The Mission Support Council, тоже участвует в разработке решений на более низком уровне и является совещательным органом для Заместителя Ассоциативного Администратора). Администратором могут создаваться и другие совещательные органы для наибольшего взаимодействия разных уровней управления.

Кроме того, введены дополнительные требования к контролю над агентствами (в том числе и НАСА), а именно в НАСА была введена должность Директора по операционному управлению (Chief Operating Officer), который выполняет функцию мониторинга выполнения агентством своих задач, а также взаимодействия с комитетами Конгресса США. (параграф 1123 GPRA Modernization Act of 2010). Достаточно важной функцией такого лица является помощь в контроле за соблюдением нормативных актов НАСА, в частности директив.

Таким образом создание государственной корпорации по космической деятельности конечно же правильный шаг, так как система предыдущего управления не могла отвечать на те вызовы и задачи перед которым стоит космическая программа Российской Федерации. Вопросы лишь возникают в качестве реализации идеи государственной корпорации в Роскосмосе. По нашему мнению, институциональность управления Роскосмоса требует изменения и увеличения участия Федерального Собрания в управлении данной структурой. Более того, следует учесть опыт NASA, в которой наблюдательный орган при Президенте частично состоит из заведомо известных лиц (Министра обороны, Госсекретаря и тд). Необходимо понимать, что создание даже идеальной управленческой системы на высшем уровне не гарантирует эффективной деятельности, необходимо создавать управленческие схемы и для более низких уровней, а также способы взаимодействия между ними. Это вопрос не столько законодательной деятельности или корпоративных юристов, сколько менеджмента. Несмотря на это, в научной литературе есть работы, которые исследуют данную проблематику.