Статья 16. Государственная собственность на землю
Комментарий к статье 16
В пункте 1 комментируемой статьи сформулировано важное положение, в соответствии с которым государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Таким образом, законодательно закрепляется презумпция государственной собственности на землю.
Гражданский кодекс РФ также содержит положения, касающиеся государственной собственности на землю. Так, в пункте 1 статьи 214 ГК РФ установлено, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ).
От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника реализуют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
В развитие положений ГК РФ был принят ФЗ от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеющий важное значение для регулирования отношений в области разграничения государственной собственности на землю, поскольку право собственности на недвижимое имущество, в том числе право собственности публичных образований на земельные участки, возникает именно с момента государственной регистрации данного права в учреждении юстиции.
В период существования СССР земля в пределах государственной границы была объявлена единым государственным земельным фондом, который являлся целостным и неделимым объектом права государственной собственности. Последовательно соблюдался и принцип единства субъекта права государственной собственности на землю. Однако с признанием Конституции РФ многообразия форм собственности на землю возникла необходимость проведения разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность ее субъектов и собственность муниципальных образований, а также определить его порядок. Вопрос о разграничении государственной собственности на землю с 2001 года по июль 2006 года регулировался специальным Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю". Разграничение государственной собственности осуществлялось в следующем порядке:
специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими органами исполнительной власти в соответствии с основаниями, установленными в Законе о разграничении государственной собственности на землю, подготавливал перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало право собственности;
подготовленные и согласованные перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало право собственности, утверждались Правительством РФ;
сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникало право собственности, вносились в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством РФ.
Генеральными распорядителями земель до разграничения государственной собственности на землю являлись органы местного самоуправления в пределах их полномочий.
Однако с 1 июля 2006 г. Федеральным законом от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" Закон о разграничении государственной собственности на землю был признан недействующим и введен кардинально новый порядок разграничения и распоряжения публичной землей, содержащийся теперь в Федеральном законе от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Общий принцип разграничения земель с 1 июля 2006 года таков. При разграничении государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
К собственности субъектов Российской Федерации относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
Исключение из общего порядка установлено для двух субъектов Федерации: городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В этих городах в целях сохранения единства городского хозяйства установлен особый порядок: на них распространяются основания внесения в перечень земельных участков, на которые у них возникает право собственности, установленные и для субъектов РФ, и для муниципальных образований.
Момент возникновения права собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований связан с моментом государственной регистрации права собственности на земельные участки. В соответствии со статьей 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.
Поскольку основанием государственной регистрации права собственности раньше являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникало право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю, в пункте 5 статьи 3.1 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" сделано по этому поводу разъяснение, согласно которому изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.
Перечень документов, необходимых в настоящее время для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, должен быть утвержден Правительством РФ.
В пункте 10 статьи 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" также закреплен порядок распоряжения публичной землей. Оно осуществляется по общему правилу после государственной регистрации права собственности на них. В то же время закрепляется, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
По общему правилу право распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, оставлено за органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. В то же время теперь закреплено два исключения из этого правила.
Они касаются, во-первых, земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, (столицами) субъектов Российской Федерации. Распоряжение названными земельными участками осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Применяя данную норму, необходимо определиться с понятием административного центра субъекта РФ. "Административными центрами субъектов РФ признаются, как правило, города, исторически сформировавшиеся в качестве центров жизнедеятельности соответствующих регионов, центров их промышленного, торгового, культурного развития. Их территория служит местом нахождения органов государственной власти субъекта РФ (в том числе высших органов государственной власти субъекта РФ), территориальных органов федеральных государственных органов, компетенция которых распространяется на всю территорию субъекта РФ. В некоторых субъектах РФ (главным образом в республиках) их административные центры именуются столицами. Статус административного центра субъекта РФ в большинстве регионов России определяется специальным законом и в первую очередь предполагает особенности регулирования отношений на соответствующей территории, обусловленные функционированием ее в качестве регионального центра, включая перспективное планирование развития поселения, взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в связи с предоставлением земельных участков, зданий, необходимых для размещения государственных органов, взаимное согласование интересов указанных органов в процессе нормотворческой деятельности и т.д." <51>.
--------------------------------
<51> Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. Омск: ИПК "Омскбланкиздат", 2001.
Во-вторых, исключение из общего правила установлено в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Распоряжение такими земельными участками осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
Статья 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю
Комментарий к статье 17
В комментируемой статье закрепляются способы возникновения федеральной собственности на землю.
Во-первых, в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. Следует заметить, что по поводу данного основания высказывались различные точки зрения. Одни полагали, что в таких федеральных законах должны конкретизироваться земельные участки, признаваемые объектом федеральной собственности, посредством указания его кадастрового номера, площади и других характеристик. Другие считали, что для признания федерального закона в качестве правоустанавливающего документа достаточно указания на земли, относящиеся к федеральной собственности. Например, согласно статье 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <52> земли, предоставленные Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности; согласно статье 13 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" <53> государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства. Последняя точка зрения была поддержана Высшим арбитражным судом РФ.
--------------------------------
<52> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2004. N 27. Ст. 2711.
<53> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3609.
Во-вторых, в федеральной собственности находятся земельные участки, право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю. Согласно пункту 1 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;