338 |
Раздел V. Федеративное устройство |
зяйства при обеспечении экономической свободы для всех граждан независимо от национальности. Важным является и равномерное экономическое и социальное развитие, отсутствие отсталых в этом отношении регионов. В наше время в «спокойных» странах этническое содержание государственного устройства все чаще уступает место территориально-экономическому и там, где преодолены узконациональные подходы к организации социаль- но-экономической жизни, достигнуты наибольшие социальные и экономические успехи.
Унитарное государство — централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власти имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Это не исключает существования в административно-территориальных единицах местного самоуправления, которое в пределах своей компетенции действует самостоятельно. В унитарном государстве иногда создаются автономные образования, также обладающие определенной степенью самостоятельности.
Унитарное государство имеет одну конституцию, его суверенитет признается единым и неделимым всеми частями этого государства, не возникает вопроса о внутренних границах и территориальной целостности. В таком государстве гражданство бесспорно признается единственным. Унитарное государство может быть многонациональным, например Великобритания, в которой компактно проживают англичане, шотландцы, ирландцы (Северная Ирландия) и валлийцы (Уэльс). В таких случаях унитарное государство приобретает децентрализованный характер, поскольку некоторые народы имеют автономные органы управления. Но подавляющая часть унитарных государств не знает каких-либо национальных административных образований. Группы граждан отдельных национальностей, организуя свои общины, не претендуют на автономию или собственную государственность.
Федеративное государство — это только общая форма государственного устройства, а ее конкретное содержание — политическое и правовое — весьма неоднородно. Сами федерации, правовой статус и объем полномочий их субъектов формировались в разных условиях и с разными целями, а потому во многом неодинаковы. Исторически идея федерализма была выдвинута в XVIII в. как средство децентрализации управления («горизонтальное разделение власти»), а следовательно, для демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где ут-
Глава 17. Общие положения |
339 |
вердился федерализм, он не рассматривался и сейчас не рассматривается как форма решения так называемого национального вопроса (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). И дело здесь не в том, что какие-то круги преследуют цель угнетать другие народы, а в том, что демократическое правовое государство перекрывает цели национальной государственности. Хотя некоторые государства (Франция, ФРГ, Италия и т. д.) остаются национальными по названию, их правовая система исключает какие-либо привилегии граждан по национально-титульному признаку.
Государства же, избравшие федерацию как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия). Межэтнические противоречия разрушили федерации в Индонезии, Южной Аравии, Йемене, Объединенной Арабской Республике и др. В тех государствах, в которых федерация сохраняет национальную основу (Канада, Индия), развивается кризис федерализма и сильны сепаратистские тенденции.
Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, но, как правило, не предусматривают права выхода того или иного субъекта федерации из союза. Распад федераций обычно происходил в ходе революционных восстаний, т. е. в неправовых формах. Но в спокойной обстановке субъекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу федерации и признают высшую юридическую силу федеральной конституции и законов. Сами эти субъекты являются унитарными государствами, хотя внутри их могут создаваться автономные образования.
Труднейшей проблемой федеративного устройства является распределение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации порой претендуют на чрезмерную самостоятельность или даже на статус государственных образований с суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обстановке острых разногласий) федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов.
Мировой опыт показывает, что федеративное государственное устройство более прочно в тех странах, где ликвидирована дис-
340 |
Раздел V. Федеративное устройство |
криминация по национальному признаку, укоренилась политическая культура. Мощным фактором достижения единообразного правового регулирования и равенства граждан является успешное экономическое развитие, общий рынок. Федерация не может исключить всех кризисов, разногласий и различий в способах решения общегосударственных проблем, но она, и особенно в крупных государствах, создает единственно возможную демократическую основу этих решений, способных удовлетворить интересы всех политических, экономических и националистических сил.
§2. Исторические этапы российского федерализма
Всвоем развитии российский федерализм прошел три основныхэтапа:
1)создание основ социалистического федерализма (1918— 1936); 2) утверждение фактического унитаризма в государственном
устройстве России (1937—1985); 3) реформы государственного устройства перед принятием
Конституции 1993 г.
Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-право- вой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. В. И. Ленин прямо называл советскую федерацию переходной формой к полному единству трудящихся разных наций1. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Но это, разумеется, с самого начала была не федерация в общепризнанном смысле этого слова.
Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий
См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 41. С. 164.
Глава 17. Общие положения |
341 |
Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и Закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.
На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представления о различиях между республикой и областью (а были еше трудовые коммуны и округа) не было, так как разграничения компетенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе Гражданской войны некоторые автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территори- альных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.
Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР закрепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и адми- нистративно-территориальных единиц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму. Проводившаяся Коммунистической партией политика индустриализации ломала национальные границы автономий, ибо была направлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание того, что собственно национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа.
Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно
342 |
Раздел V. Федеративное устройство |
увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была Коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное. Самым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или «избирались» преимущественно лица титульной национальности.
После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что утопическая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как результат национальной политики партии и лично И. В. Сталина.
Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже, по существу, унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.
Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством Коммунистической партии в масштабе всей страны. Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и ка-