Материал: Административное право. Общая часть_ Учебник (Братановский

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

государственно-управленческой деятельности. Это собственно властеотношения;

б) отношения, складывающаяся за рамками непосредственно управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.

Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда - исполнение". Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами - руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.

При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (отношения типа "субъект - субъект"). Так, два органа исполнительной власти могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.п. Такие отношения носят вспомогательный характер по сравнению с отношениями первой группы.

Наиболее значительный интерес представляет собой классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом. Это и есть то, что называется властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их меньше (например, у нижестоящего органа управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственно управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

В условиях рыночных отношений государственное управление не утрачивает властно-юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, устранение чрезмерной централизации). Тем не менее управленческая вертикаль, находящая свое выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Горизонтальность административно-правовых отношений определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых, действительным, а не формальным юридическим равенством участников административно-правовых отношений, т.е. качеством, традиционно связанным с гражданско-правовыми отношениями, реальным при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответственно, при отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности.

Во-вторых, обязательным одновременным наличием в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

В-третьих, отсутствием юридически властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой <50>.

--------------------------------

<50> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч.

1.Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: Теис, 1994. С. 76.

Взависимости от содержания выделяют материальные и процессуальные административные правоотношения. К материальным правоотношениям относятся те, которые регулируются материальными нормами административного права, а к процессуальным - складывающиеся в сфере государственного управления в связи с разрешением индивидуальных дел и регулируемые административно-правовыми нормами. Однако правильная классификация правовых отношений по данному критерию во многом зависит от понимания существа и объема административного процесса. Например, если рассматривать его как порядок применения норм материального административного права, то для материальных правоотношений фактически места не остается; все административно-правовые отношения следует признать процессуальными. И это логично, так как сама исполнительно-распорядительная деятельность является процессом. Если же исходить из юрисдикционного понимания административного процесса, то, действительно, можно выделить и материальные, и процессуальные отношения.

По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности.

По направлению деятельности выделяются:

-административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ, правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская районная, сельская администрация);

-административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении объектов управления, находящихся в ее ведении;

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

- административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции подведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий.

Особо выделяются внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления <51>.

--------------------------------

<51> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 93 - 94.

Раздел II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Глава 5. ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 5.1. Основы административно-правового статуса граждан

Административно-правовой статус граждан Российской Федерации составляет важнейшую и органическую часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" <52>, другими законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.

--------------------------------

<52> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

Содержание административно-правового статуса гражданина составляют:

а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами власти.

Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.

Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом фактическая возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание названной правоспособности

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

устанавливается и изменяется при помощи административного права. В основных чертах она закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации изданы многочисленные федеральные акты, а также акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие те или иные стороны административно-правового положения граждан в целом и в отдельных сферах общества. Так, права и обязанности граждан в области защиты Отечества детализируются в Федеральном законе от 28 марта 1998 года "О воинской обязанности и военной службе".

Конституция Российской Федерации провозглашает равенство прав и обязанностей человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, местожительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также независимо от других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

В реальной жизни равноправие даже при самом тщательном его закреплении в Конституции не может исключить особого административно-правового статуса. Сейчас его имеют переселенцы, участники Великой Отечественной войны, инвалиды, Герои Российской Федерации и т.д.

Объем административной правоспособности граждан может изменяться лишь в соответствии с законом. Такое ограничение возможно для отдельных граждан временно и только

вслучае и в порядке, которые определены законодательством (например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которое закон предусматривает санкции

ввиде лишения свободы, лишения специальных прав и другие правоограничения).

Кодексом об административных правонарушениях РФ также устанавливается в исключительном случае временное лишение или ограничение у отдельных граждан некоторых прав за совершение административных проступков. Так, предусматривается возможность лишения гражданина специально предоставленных ему права управления транспортным средством, права охоты. Режим чрезвычайного положения предполагает возможность введения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным законом (ст. 55 Конституции РФ) ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия. Вместе с тем Конституцией (ст. 56) закрепляются права и свободы, не подлежащие ограничению.

Особенностью административной правоспособности является то, что ее осуществление ограничивается рамками государственного управления. Административная правоспособность характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интересов личности и государства в системе управления. Она служит основой административной дееспособности.

Административная дееспособность гражданина - признание за ним способности осуществлять какие-либо действия, приобретать права и выполнять возложенные обязанности административно-правового характера. В полном объеме административная дееспособность возникает, как правило, по достижении гражданином 18-летнего возраста. В различных сферах частичная дееспособность может возникнуть до достижения 18-летнего возраста. Так, в некоторые государственно-служебные отношения гражданин может вступить при достижении им частичной трудовой праводееспособности, возникающей до достижения 16-летнего возраста, субъектами административных правонарушений признаются лица, достигшие 16 лет,

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

определенные меры дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из школы, могут применяться к учащимся образовательных учреждений, возраст которых не уточняется и не ограничивается.

На административную дееспособность гражданина могут оказывать влияние различные факторы, в том числе наличие у граждан определенных заболеваний - душевной болезни, слабоумия. В силу указанных обстоятельств граждане признаются частично или полностью недееспособными.

Дееспособные граждане могут осуществлять субъективные права и обязанности, вступать в конкретные административные правоотношения и быть стороной, обязанной выполнять требования, исходящие от органов исполнительной власти, или стороной, реализующей принадлежащие ей права.

Различаются административные правоотношения, складывающиеся в связи с:

а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.);

б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохранять природу, защищать Отечество и др.);

в) нарушением органами исполнительной власти, местного самоуправления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан (например, отношение по жалобе);

г) нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей (например, ответственность за административные правонарушения).

Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации", гражданство Российской Федерации - это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица. Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом. Гражданин РФ не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его. Гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.

Заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.

Гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства - двойное гражданство (ст. 62 Конституции РФ). При этом гражданин Российской Федерации, имеющий иное гражданство (гражданство или подданство иностранного государства), рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.