Материал: Административное право. Общая часть_ Учебник (Братановский

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

структурными подразделениями закрепляются однородные органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Отраслевое построение системы исполнительной власти позволяет сосредоточить внимание, силы и средства на управлении однородными предприятиями и организациями, укомплектовать органы управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы, относящиеся к данной отрасли.

4. Принцип межотраслевого управления. Одним из существенных признаков межотраслевого управления является наличие у органа исполнительной власти полномочий по управлению в установленных законом пределах и в рамках осуществления, как правило, одной управленческой функции несколькими отраслями, сферами управления группой предприятий или учреждений. Межотраслевое управление направлено на усиление в управлении координирующих, разрешительных и контролирующих функций и полномочий. Межотраслевое управление осуществляется так называемыми органами надведомственного (межведомственного), межотраслевого управления и межотраслевой координации по определенным направлением управленческой деятельности (стандартизация, сертификация, планирование и др.) <9>.

--------------------------------

<9> См.: Общее административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 36.

5.Территориально-отраслевой принцип. Сущность принципа состоит в органическом соединении территориального и отраслевого начал в построении и деятельности органов управления. Сочетание указанных начал находит закрепление в компетенции органов государственного управления. Так, в субъектах Российской Федерации создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также межрегиональные или органы исполнительной власти в федеральных округах. При этом учитываются специфика и особенности того или иного региона России, социально-экономические, климатические условия и многие другие факторы.

6.Принцип линейности и функциональности.

Линейный тип структуры разделения управленческого труда выражается по формуле "руководство - подчинение". Здесь имеют место прямые линейные связи и последовательное подчинение нижестоящих органов или внутренних его звеньев вышестоящим. При такой организационной структуре каждое подразделение осуществляет весь комплекс функций и полномочий в отношении подведомственных объектов и несет ответственность за порученный участок управления и результаты деятельности в целом. В построении органа воспроизводятся структурные элементы вышестоящих и нижестоящих уровней управления. Линейная связь в этом случае обеспечивает единство и согласованность в работе соподчиненных звеньев управления. При данном типе структуры госорган оказывает непосредственное прямое воздействие на подчиненные организации и, соответственно, вправе принимать решение, обязательное для тех, кого это касается. Линейный тип структуры жестко формализован и придает ей устойчивость, надежность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, четкого проведения в жизнь властных требований. Но в нем слабо отражены обратные связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность. Данный тип структуры применяется в тех случаях, когда объем работы государственного органа невелик и по своей сложности не требует специализации труда сотрудников. Оперативность решения управленческих задач обеспечивается благодаря простоте процедур согласования работ между

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

служащими государственного органа, установлению полной ответственности структурного подразделения за все стороны работы перед вышестоящим звеном управления. К особенностям линейного типа можно отнести и то, что с увеличением численности управленческого персонала могут появляться промежуточные структурные звенья, по вертикали и, соответственно, последовательно соподчиненные друг с другом должностные лица и др.

Функциональный тип построения государственных органов основывается на специализации функций управления. В отличие от линейного типа, при котором внутриорганизационные отношения органа включают одновременно все функции, функциональный тип охватывает структурные подразделения, специализирующиеся на выполнении отдельных функций (подфункций).

Преимуществом функционального типа структуры государственного органа является то, что здесь имеет место узкая специализация управленческого труда, позволяющая более квалифицированно и качественно обеспечить выполнение порученного участка работы; представляется возможность заранее установить квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие соответствующей государственной должности; создаются предпосылки к сокращению ненужных промежуточных звеньев государственного органа и установлению ответственности за выполнение конкретной функции (операции и др.).

В числе недостатков функционального типа структуры можно назвать следующие: узкая специализация работников не позволяет использовать их в случае необходимости на других участках работы внутри государственного органа; одновременная подчиненность нескольким функциональным руководителям создает предпосылки для возможных разногласий в принятии решений, "размывание ответственности функциональных звеньев за работу подведомственных объектов в целом и др.".

Линейно-функциональный тип основан на сочетании линейного и функционального начал построения органа государственного управления. При данном типе структуры представляется возможным обеспечить сочетание разнородных звеньев внутри органа и учесть положительные стороны двух предыдущих типов организационных структур.

Важнейшим условием эффективной работы государственного органа является правильное установление компетенции линейных и функциональных структурных подразделений с тем, чтобы исключить возможность вмешательства в дела друг друга. Причем указания функциональных служб могут касаться только специального круга вопросов, а не всей их деятельности. Система линейного подчинения структурных подразделений органа государственного управления с учетом характера и особенностей его компетенции закрепляется в соответствующей организационной схеме <10>. Развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объектах (в условиях демократии и рынка), необходимость реализации национальных российских программ заставляет искать новые организационные структуры управления. В связи с этим в последнее десятилетие во многих странах все большее внимание привлекают программно-целевые структуры, в соответствии с которыми в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель или комплексная программа (организация и проведение Олимпийских игр, улучшение демографических процессов и др.) и им подчиняются соответствующие элементы и взаимосвязи. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем.

--------------------------------

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

<10> См.: Уваров В.И. Государственная служба и управление: Учеб. Петропавловск: Изд-во СКЮА, 2004. С. 49 - 50.

7. Принципы коллегиальности и единоначалия. Организация деятельности органов исполнительной власти осуществляется в форме коллегиального или единоличного управления (руководства). Управленческие решения применяются коллегиальным органом путем голосования. Руководитель несет персональную ответственность за организацию и функционирование этого органа (федеральный министр, глава областной администрации).

1.4. Исполнительная власть и государственное управление: взаимосвязь и соотношение

Рассматривая проблемы взаимосвязи и соотношения понятий "исполнительная власть" и "государственное управление" и учитывая данную нами выше характеристику понятий и сущности второго из приведенных социально-правовых феноменов, остановимся прежде всего на уяснении понятия "исполнительная власть". При этом наиболее удачной является представление характерных черт исполнительной власти, которое дается Ю.М. Козловым <11>.

--------------------------------

<11> См.: Административное право: Учеб. М., 2002. С. 23 - 25.

Соглашаясь с Ю.М. Козловым относительно приведенных им признаков власти, выделим главные из них. В этом случае исполнительная власть:

-является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;

-является проводником государственной политики в жизнь;

-подзаконна по своему характеру и задачам;

-объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;

-ее деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;

-является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.

Говоря о соотношении понятий "исполнительная власть" и "государственное управление", многие исследователи склонны рассматривать их в соотношении логических объектов этих понятий <12>.

--------------------------------

<12> См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России. М.: Велби, 2006; Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации. Волгоград, 2006; Административное право России. Общая часть: Учеб. М., 2006; и др.

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

Представляется более правильной позиция по этому вопросу Ю.А. Дмитриева, отмечающего, что данные категории разноуровневые, разнопорядковые, т.е. попросту несравнимые. Для того чтобы привести их к единому знаменателю, надо вспомнить, что государственное управление в узком смысле характеризуется властным характером, а исполнительная власть служит целям реализации управленческих задач <13>. Поэтому говорить о тождестве указанных понятий было бы неверно. То обстоятельство, что в конституционном законодательстве государственное управление механически заменено исполнительной властью, вызывает сомнение в правильности такого подхода. Дело в том, что, говоря об исполнительной власти, мы прежде всего думаем не об абсолютной возможности властного воздействия и их характеристиках, а о системе органов исполнительной власти. Точно так же и при упоминании термина "государственное управление" в том смысле, в каком он существовал в ранее действовавшем законодательстве, мы представляем себе систему органов государственного управления.

--------------------------------

<13> См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: Эксмо, 2005. С. 226.

В этой связи следует иметь в виду, что организационно (т.е. в смысле перечня органов, входящих в структуру) исполнительная власть и государственное управление нетождественны. Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти единой государственной власти.

Так, прокурор субъекта Федерации обязан, организуя работу аппарата областной, краевой, республиканской прокуратуры, заниматься не осуществлением прокурорского надзора, а управлением. Достаточно убедительным примером сказанного является создание в 1998 г. Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Он подчинен Верховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.

Судьи районных, городских судов, рассматривая многие категории административных дел (о мелком хулиганстве, нарушении правил дорожного движения и др.), реализуют административную, а не судебную власть.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного права, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право; ЗАГСы действуют на основе семейного права; дознание и предварительное расследование - уголовно-процессуального права; управленческие отношения, связанные с финансами - финансовое право.

Интересна попытка авторов учебника "Административное право" <14> включить в систему исполнительной власти Президента РФ, Прокуратуру РФ и Банк России. Однако, как нам представляется, непринадлежность данных государственных органов к какой-либо ветви государственной власти еще не является веским основанием для отнесения их к исполнительной власти со всеми сугубо специфическими формами и методами ее деятельности.

"Административное право. Общая часть: Учебник"

(Братановский С.Н.) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Директ-Медиа", 2013)

Дата сохранения: 22.05.2022

--------------------------------

<14> См.: Административное право. М.: Омега, 2007. С. 24.

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

2.1. Предмет административного права

Государственное управление нуждается в правовой организации и оформлении. Такая необходимость предопределяется многими факторами, в числе которых можно назвать прежде всего прямое отражение в этой деятельности государственных интересов. Правовая форма придает им официальный характер, непосредственно воплощает их в обязательных в масштабе организованного общества предписаниях нормативного и индивидуального характера.

Тем самым господствующая в обществе воля материализуется в конкретной форме общественной жизни: в праве находит свое выражение государственная воля. Следовательно, правовое регулирование управленческих отношений в конечном счете подчиняет их воле и интересам государства, способствует своими специфическими средствами развитию их в направлении, соответствующем перспективам развития российского общества.

Не менее важное значение имеют и другие факторы: представительство государства в сфере управления в лице многочисленных, различных по своему назначению и месту в официальной иерархии субъектов - органов государственного управления и отдельных должностных лиц; активное участие в управленческих отношениях граждан и негосударственных организаций; исключительно широкий круг общественных отношений, возникающих в сфере осуществления исполнительной власти.

Правовая регламентация в этих условиях призвана создать и обеспечить прочный правовой режим, в рамках которого организуется и осуществляется исполнительная деятельность, складываются и развиваются управленческие отношения, определяются обязанности и правомочия их участников. Правовая форма связей в сфере государственного управления является, таким образом, важнейшим условием эффективного функционирования всей его системы.

Отдельные стороны деятельности участников процесса управления испытывают на себе регулятивное воздействие норм различных отраслей российского права (в частности конституционного, муниципального, трудового). Но это воздействие не касается главного: собственно исполнительно-распорядительной деятельности и связанных с нею управленческих отношений.

Такую специальную задачу призвано реализовать административное право - самостоятельная отрасль российского права, имеющая свой специфический предмет регулирования.

Предмет отрасли права составляет круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью; входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. Предмет административного права - правоотношения в сфере исполнительной власти, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами.