Бюрократия и коррупция как формы проявления институциональных ловушек в экономике России
Тертышный С.А.
Степень экономической свободы в мире начала медленно восстанавливаться после кризиса 2008-2009 г.г. Более половины из 183 стран, перечисленных в индексе экономической свободы (Index of Economic Freedom) 2011 г., улучшили свои показатели. А вот ситуация в России без изменений -- 143-е место из 179 возможных (прим. -- по четырем странам включенным в индекс нет данных). К сожалению, до тех пор, пока в России не будут решены проблемы коррупции, чрезмерной бюрократии и административных барьеров, для бизнеса говорить об экономической свободе преждевременно, считают отечественные и зарубежные аналитики и эксперты.
Так, согласно расчетам THE HERITAGE FOUNDATION, индекс экономической свободы в России за 2011 год составил 50, 5 пункта (плюс 0, 2 пункта к значению 2010 года) из 100. Это характеризует российскую экономику как «в основном несвободную». Несущественные улучшения все же показали уровень свободы от коррупции (плюс 1 процентный пункт), показатель свободы рынка труда (плюс 3, 3 пункта), финансового и бюджетного секторов (плюс 0, 5 пункта). А вот индексы свободы бизнеса (минус 1, 5 пункта), госрасходов и торговой деятельности (минус 0, 2 пункта) снизились. Большинству других постсоветских государств присвоена еще более низкая оценка -- по мнению аналитиков, экономическая свобода там находится в подавленном состоянии. Так, Белоруссия занимает 155-е место, Узбекистан -- 163-е, Украина -- 164-е, Туркмения -- 169-е. Самым свободным в экономическом плане уже 17 лет остается Гонконг (89, 7%). Последнее, 179-е место досталось КНДР -- индекс экономической свободы для нее составляет всего 1 процентный пункт1.
Одна из причин низкого рейтинга России -- институциональные проблемы, такие как чрезмерная бюрократизированность, высокий уровень коррупции и трудности при ведении бизнеса. Принимаемые для борьбы с этими проблемами меры явно недостаточны и неэффективны.
Место России в рейтинге по Индексу экономической свободы 2011 г.
Рассчитано на основании данных The Heritage Foundation -- Index of Economic Freedom 2011
В наши дни ни у кого не вызывает сомнений тот факт, что эффективность рыночной экономической системы основывается в немалой степени на принципе экономической свободы заключения контрактов, которая предполагает наличие у экономического агента (производителя/потребителя) определенной совокупности прав, гарантирующих ему автономное, самостоятельное принятие решений, а также обязанностей, четкое выполнение которых обеспечивает устойчивость экономического взаимодействия. Однако экономическая свобода является источником неопределенности и риска, поскольку свобода одного экономического агента сопутствует одновременно свободе других экономических агентов. Так согласно Ф. Найту, неопределенность рыночной экономики выступает ее конституирующим признаком2. Процесс инновационного развития производства, использования новой техники, новых технологий, новых конструкторских и управленческих идей -- неопределенный и стохастичный по своей природе. Неустойчивость экономики обуславливает рост неопределенности всей экономической системы, а, следовательно, и риска, как количественного показателя характеризующего неопределенность. Неустойчивость экономического развития на фоне кризисных явлений в мировой экономике усиливает стремление рыночных агентов и государства к реструктуризации прежних контрактов и неформальных соглашений. В условиях несформировавшейся культуры контрактов, несоблюдение обязательств в случае даже незначительных изменений ситуации, в том числе и со стороны государства, например, в условиях снижения его доходов вследствие падения конъюнктуры рынка энергоресурсов, является массовой нормой поведения субъектов хозяйствования в любой сфере экономической деятельности России. Это обусловлено неразвитостью неформальных норм предпринимательской этики и лишь начальным этапом формирования адекватного рыночной экономике механизма принуждения к исполнению контрактных обязательств -- инфорсмента (от англ. enforcement). Деловая этика, обычаи делового оборота, являющиеся неотъемлемыми элементами рыночных отношений, не могут пока стать повседневной нормой (институциональной рутиной) для подавляющей части агентов российской экономики в силу краткосрочности их возрождения в постсоветский период.
Оппортунистическое поведение при заключении и выполнении контрактов является следствием провалов институционального регулирования. С одной стороны, данная ситуация сопряжена с малым временным периодом для формирования устойчивых и эффективных институциональных структур, которые могли бы существенно влиять на динамику трансакционных издержек при заключении контрактов. С другой стороны, оппортунистическое поведение является иллюстрацией эффекта блокировки (от англ. lock in), который присущ ситуации, где наблюдается зависимость от предшествующей траектории развития (от англ. path dependence). В российских условиях устойчивые неэффективные институты сформировались в конце восьмидесятых -- начале девяностых годов и закрепились вследствие эффекта основателя3.
Сложность решения проблемы контрактных обязательств заключается в чрезвычайно широкой распространенности их нарушений. Эта сложившаяся практика взаимоотношений выгодна агенту, принявшему правила игры большинства российских предпринимателей начала 1990-х гг. Выбраться из образовавшейся институциональной ловушки достаточно сложно, так как требуется разрушение устойчивых стереотипов поведения, устраивающих в каждый данный момент значительное число агентов. Поэтому государству необходимо последовательно преодолевать оппортунизм как массовую норму, а также сопротивление чиновников, предпринимателей и лоббирующих групп4.
Как показывает опыт рыночной трансформации, российская экономика с завидным упорством демонстрирует низкую степень контрактопослушности всех субъектов экономики -- фирм (особенно крупных), государства и работников. Традиционно расширение практики оппортунистического поведения неизбежно на начальных этапах рыночной трансформации, когда старая институциональная структура разрушена, а новая еще не выращена5, т.е. не сформированы те институты, которые отсутствовали в плановой системе: частная собственность, частное право, институты, структурирующие и делающие предсказуемым поведение партнеров по рыночным отношениям (контрактное право), институты экономической ответственности и предпринимательской этики. Усиление склонности к оппортунистическому поведению в условиях реформирования и либерализации в России не стали исключением плохо отлаженных дисциплинирующих механизмов инфорсмента. Эти механизмы невозможно заимствовать (импортировать) в готовом виде, их приходится проектировать, создавать, «выращивать», а их формирование представляет собой непростой длительный эволюционный процесс.
Кроме того, вероятность оппортунизма тем выше, чем ниже склонность партнеров, включая всех субъектов бизнеса и государства к формальной (судебной) защите своих прав. При превышении цены доступа к закону над издержками нелегального функционирования экономический субъект, стремясь минимизировать свои трансакционные издержки, выбирает неформальные, в том числе нелегальные институты.
Ярким подтверждением данного положения может служить показатель России по степени прозрачности государственной политики, где она занимает 115 место из 142 стран, для которых Всемирным экономическим форумом рассчитывается индекс конкурентоспособности6.
В России исторически сложившаяся нерациональная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через властные структуры, а также номенклатурные традиции являлись объективными предпосылками для развития и постоянного воспроизводства бюрократии.
Система государственной власти в России в 1990-х годах, пожалуй, в наиболее точно соответствует утверждению К. Маркса о государстве как частной собственности бюрократии: «Бюрократия: государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства»7.
Очевидно, что существенным фактором возникновения и существования коррупции в обществе следует считать монополизацию власти, которая приводит к формированию государственного бюрократического аппарата, извлекающего выгоды из своего положения посредством рентоориентированного поведения. Экономическая рента может рассматриваться как плата за ресурсы сверх максимальной величины альтернативных издержек при не монопольном использовании ресурсов. В связи с этим привилегии номенклатуры приобретают форму сверхдоходов для «особых» категорий, прежде всего в финансовой сфере и внешней торговле, которые в результате выступают в качестве финансовой олигархии. В итоге гипертрофированного развития перераспределительных отношений доходы на капитал превышают совокупные доходы общества, что становится одним из факторов, снижающих эффективность производства и подрывающих стимулы к честному труду. Этот деструктивный элемент экономических отношений часто дополняется системой неразвитых отношений собственности, что существенно увеличивает возможности незаконного обогащения и выступает благоприятной почвой для развития организованной преступности и коррупции в государственном аппарате.
Дело в том, что коррупционная составляющая экономической деятельности в России стала критически опасной проблемой. При этом по оценке TRANSPARENCY INTERNATIONAL в «The Global Corruption Barometer 2010», публикующей индекс восприятия коррупции по различным странам «CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX 2010» Россия занимает 154 место среди стран мира, находясь в критической зоне с показателем восприятия коррупции 2, 1, так же, как и в Таджикистане8.
Так, руководство нашей страны неоднократно заявляло с высоких трибун о насущной необходимости бескомпромиссной борьбы с бюрократией и коррупцией, угрожающими развитию общества и экономики России.
Тем не менее, на практике отчетливо можно видеть не только разрастание аппарата госчиновников, но и постоянную «модернизацию» коррупционных схем. В чем же причина столь высокой жизнеспособности институтов бюрократии и коррупции?
Особый интерес, на наш взгляд, здесь представляет механизм извлечения доходов в условиях рыночных отношений субъектами теневой экономики. Рынок в целом эффективно распределяет ограниченные ресурсы, однако рынок -- это механизм, формирующий свою деятельность на стоимостных показателях. Поэтому и эффективность распределения достигается лишь в том случае, если все эффекты (выгоды и издержки), порождаемые производством и потреблением того или иного блага, могут быть учтены рынком, т.е. получают свое отражение в ценах. Поэтому, с одной стороны, результаты теневой экономической деятельности для одних выступает в качестве доходов, а с другой стороны, для других оборачиваются издержками. Для социально-экономической системы «теневые перераспределения» выступают в качестве платы за недостатки функционирующего экономического механизма, порождающего теневую экономику.
В современной экономической науке издержки, связанные с деятельностью теневой экономики, рассматриваются через призму «прав собственности», т.е. санкционированных поведенческих норм, складывающихся между людьми по поводу использования ими экономических благ. К примеру, англосаксонская правовая традиция рассматривает право собственности как определенную совокупность частичных правомочий. Эта совокупность может укрепляться путем добавления к ней новых прав или ослабляться отделением от нее некоторых правомочий, или путем размывания прав собственности. Процесс размывания прав собственности связан с трансакционными издержками, возникающими при закреплении и/или передаче прав собственности.
Трансакционные издержки возникают и до (от англ. ex ante), и после (от англ. ex post) процесса обмена. Этому способствуют углубление разделения труда, его специализация, четкое определение прав собственности, правоохранительная деятельность и другие факторы. Зачастую в рамках этого процесса возникают теневые экономические явления, спектр существования которых очень широк -- от прямого нарушения прав собственности (кражи, грабежи, мошенничество) до более изощренных способов извлечения прибыли посредством ущемления прав собственности (рэкет, вымогательство, взяточничество).
Вся деятельность субъектов теневой экономики направлена на извлечение прибыли за счет ущемления интересов кого-либо из субъектов экономических отношений, что ведет к неизбежному росту трансакционных издержек. Закономерным следствием этого является перераспределение доходов от сферы материального производства в сферу обращения, что разрушающе действует на эффективность производства, а в итоге приводит к росту совокупных издержек общества.
К числу наиболее распространенных направлений коррупционного обогащения для бюрократии, в особенности для верхушки политической элиты, являются находящиеся в их распоряжении государственные расходы. Помимо этого в целях обогащения бюрократический аппарат часто использует свои властные полномочия или административный ресурс при реализации инвестиционных проектов, проведении госзакупок, а также с помощью создания различных внебюджетных фондов.
Инвестиционные проекты во многом определяются решениями, которые высшие чиновники принимают по своему усмотрению. Крупные инвестиционные проекты (в особенности, с участием иностранных корпораций) часто предполагают передачу монопольных прав победителю конкурса, что сулит чиновникам крупные взятки. Некоторые проекты создаются специально для того, чтобы определенные группы получали ренту («государственную ренту») от тех, кто назначен в качестве исполнителя проекта.
Государственные закупки, как правило, предполагают выбор объективно лучшего предложения из нескольких на основе конкурса, однако чиновник может обеспечить победу продавца, пообещавшего наибольшие «комиссионные» («откат») со сделки. Для этого ограничивается участие в конкурсе, его правила полностью не объявляются и т.п. В результате закупки осуществляются по завышенной цене (многочисленные примеры 2010-2011 гг. о закупках медицинских томографов).
Внебюджетные счета часто создаются с легитимной целью (пенсионные, дорожные фонды и др.) Однако в некоторых фондах, например, для помощи инвалидам, доходы могут значительно превышать реальные расходы, что стимулирует желание у некоторых чиновников присвоить «излишки». Наоборот, в случае дефицита чиновники часто решают по своему усмотрению, кому в итоге достанутся деньги. В некоторых странах, средства, полученные через иностранную помощь или от продажи природных ресурсов, направляются в специальные фонды, которые менее прозрачны и хуже контролируются, чем бюджетные средства. В силу ежеминутных колебаний цен на товары, определить истинную сумму трансакций и величину отчислений в такие фонды непросто, что позволяет часть денег перенаправлять в личные доходы чиновников.