Цифровое государство: проблемы построения в Российской Федерации
Наталия Викторовна Мамитова, доктор юридических наук, профессор кафедры государствоведения Института государственной службы и управления Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации (Российская Федерация, Москва
Анастасия Дмитриевна Селиверстова, магистрант по направлению подготовки "Государственное и муниципальное управление" Института государственной службы и управления Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте Российской Федерации (Российская Федерация, Москва
Аннотация
В статье предпринята попытка концептуального осмысления проблем, связанных с построением цифрового государства в Российской Федерации. Внедрение цифровых технологий в деятельность органов государственной власти происходило еще в начале 2000-х годов, но его нельзя назвать успешным, так как ни сама система управления, ни гражданские служащие не были к этому готовы. Актуальность исследования состоит в том, что в нем впервые разрабатываются теоретические основы построения цифрового государства, управления и общества с учетом международного опыта. Авторы представляют обширный обзор международных практик применения цифровых технологий, которые могут быть успешно использованы, в том числе для противодействия коррупции в органах государственной власти. Вопрос внедрения цифровых технологий для противодействия коррупции в Российской Федерации стоит как никогда остро. Помимо этого, в статье рассматривается концепция "Государство-как-платформа", созданная коллективом авторов Центра стратегических разработок с целью трансформации системы государственного управления в Российской Федерации. Эта концепция обсуждалась на панельной дискуссии "Государство как платформа: люди и технологии" Гайдаровского форума.
Ключевые слова: цифровое государство, цифровая экономика, цифровые технологии, антикоррупционная деятельность, большие данные, мобильные технологии, смарт-контракты
DIGITAL STATE: PROBLEMS OF BUILDING IT IN THE RUSSIAN FEDERATION
NATALIYA V. MAMITOVA, Dr. Sci. (Law), Professor of the Chair of State Studies Institute of Public Administration and Civil Service
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russian Federation
ANASTASIYA D. SELIVERSTOVA, 2-year master's degree student in the direction of training `State and Municipal Administration' Institute of Public Administration and Civil Service
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russian Federation
Abstract
This article is one of the first experiences of understanding the problems associated with the construction of a digital state in the Russian Federation. The first attempt to introduce digital technologies in the activities of public authorities was made in the early 2000s, but it can not be called successful, since neither the management system itself, nor civil servants were not ready for this in terms of understanding `digitalization'. The relevance of the study lies in the fact that it is the first time developed the theoretical foundations of the digital state constructing, governance and society, taking into account international experience. In this article, the authors for the first time provide a fairly extensive review of international experience in the use of digital technologies, which can be successfully applied, including from the point of view of combating corruption in the public authorities. The issue of introducing digital technologies to counter corruption in the Russian Federation is more acute than ever, because over the past few years. In addition, the article discusses the concept of `State as a Platform', created by a team of authors of the Center for strategic development to transform the public administration system in the Russian Federation. This concept was discussed at the panel discussion `State as a Platform: people and technology' of the annual Gaidar forum. цифровой государство технология
Keywords: digital state, digital economy, digital technologies, anti-corruption activities, big data, mobile technologies, smart contracts
Введение
На новом этапе развития общества резко возросла потребность в формировании качественно новых автоматизированных систем сбора, хранения и анализа информации. Эта потребность наблюдается не только в экономическом секторе, но и в сфере государственного и муниципального управления, политических технологий. В период активной цифровизации всех сфер жизни общества особенно важны научные исследования в этой области [Аброскин, Зайцев, Идрисов и др., 2019. С. 45-87; Быков, 2018. С. 10-23; Введение в цифровую..., 2017. С. 5-27; Винья, Кейси, 2017. С. 230-431; Свон, 2017. С. 55-239; Hargreaves, 2011. P. 50-122; Prakken, Sartor, 2015. P. 215-244].
Современный период развития Российского государства характеризуется системным реформированием политических, экономических и социальных основ жизни гражданского общества. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 года был затронут вопрос о том, что "цифровизация системы государственного управления, повышение ее прозрачности - это мощный фактор в противодействии коррупции". В связи с этим была поставлена задача обеспечить в ближайшие шесть лет перевод государственных услуг в режим "онлайн" с использованием дистанционных сервисов, а документооборот между государственными структурами должен будет осуществляться исключительно в электронной форме. По мнению Президента Российской Федерации, цифровизация работы властей позволит повысить прозрачность их деятельности и даст возможность более эффективно бороться с коррупцией.
Вопросы повышения прозрачности работы органов государственной власти и борьба с коррупцией в государственном секторе стоят особенно остро.
Теория "цифрового государства"
Необходимо отметить, что в настоящее время ни в одном из нормативных правовых актов, а также в документах стратегического планирования Российской Федерации, не закреплены такие понятия, как "цифровизация" и "цифровое государство". Однако экспертами ЮНТКАД (Конференция Организации объединенных наций по торговле и развитию) было предложено следующее толкование термина "цифровизация" (digitization): социальная и экономическая трансформация, характеризующаяся внедрением и усвоением цифровых технологий, то есть технологий создания, обработки, обмена и передачи информации. Попытка определить значение понятия "цифровое государство" была предпринята в рамках реализации направления "Цифровое государственное регулирование" национального проекта "Цифровая экономика Российской Федерации".
В нашей стране начало цифровизации было положено в 2002 году, после принятия Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 годы)"1. Затем, в 2008 году начался следующий этап: продвижение широкополосного интернета в регионы. В этом же году Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 632-р была одобрена "Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года"Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 года № 65 (ред. от 9 июня 2010 года) "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)". Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 632-р (ред. от 10 марта 2009 года) "О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года".. Согласно этой концепции, под термином "электронное правительство" понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности органов власти.
Важной вехой в этом направлении можно считать издание Федерального закона Российской Федерации от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ "Об электронной подписи"Федеральный закон Российской Федерации от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ (ред. от 23 июня 2016 года) "Об электронной подписи" (с изм. и доп., вступ. в силу с 31 декабря 2017 года)., регулирующего отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий, в том числе в случаях, установленных другими федеральными законами.
Если обратиться к зарубежному опыту, то следует сразу оговориться, что под "цифровым государством" понимается скорее электронное правительство, представляющее собой комплекс электронных коммуникационных устройств, компьютеров и интернета для предоставления государственных услуг гражданам и другим лицам в стране или регионе. Этот термин включает в себя цифровые взаимодействия между гражданином и правительством (C2G), правительствами и другими правительственными учреждениями (G2G), правительством и гражданами (G2C), правительством и работниками (G2E), а также между правительством и бизнесом / коммерцией (G2B). Интересно отметить, что впервые понятие "цифровая экономика" было предложено в 1995 году в книге Николаса Негропонте "Being Digital", в которой рассматривается история нескольких медиа-технологий и делается прогноз о развитии цифровиза- ции [Negroponte, 1995. P. 115-242].
В США за реализацию политики в области предоставления государственных услуг гражданам в электронном виде отвечает Цифровая служба (U.S. Digital Service)The mission of the U.S. Digital Service: https://www.usds.gov. Эта служба занимается технологическими проектами, основу которых составляют структурное определение приоритетов в потребностях пользователей, а также современные методы разработки программного обеспечения, позволяющие осуществлять итерактивную разработку и быстрое реагирование на изменения, а также обратную связь. Кроме того, Цифровая служба работает над модернизацией закупочных процедур с учетом последних трендов цифровизацииCutts M. The US digital service Report to Congress. 2017..
В Испании электронное правительство охватывает любой тип коммуникации или взаимодействия между гражданами, бизнесом и общественными организациями с помощью использования информационно-коммуникационных технологий для электронного управления процессами. Государственный сектор постоянно предпринимает усилия для укрепления электронного правительства в среде автономных сообществ и местных органов власти и совершенствования механизмов координации между различными уровнями правительства в предоставлении электронных услуг для гражданAmutio A. e-Government in Spain. 2016.. Примерами этих усилий являются местные планы "Avanza", целью которых является продвижение электронного правительства на местном уровне.
Правовое регулирование цифровизации в Российской Федерации
Для осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, в соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 (ред. от 19 июля 2018 года) "О национальных целях, перед Правительством Российской Федерации была поставлена задача разработать совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации национальные проекты (программы), затрагивающие все сферы жизни общества (демография, образование, экология, культура, безопасные и качественные автомобильные дороги и др.). Мероприятия некоторых из обозначенных проектов синхронизированы и так или иначе вносят вклад в достижение национальных целей.
В Стратегии развития информационного общества, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 года № 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы"и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"., понятие "цифровая экономика" определено как хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов информации и использование результатов анализа. В сравнении с традиционными формами хозяйствования они позволяют существенно повысить эффективность разных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг.
Одним из инструментов реализации данной стратегии является национальный проект, программа которого была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1632-р "Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации".
В рамках этой программы были выделены три уровня сфер деятельности, где цифровая экономика оказывает влияние на жизнь граждан и общества, а именно: рынки и отрасли экономики, в которых осуществляется взаимодействие конкретных субъектов (поставщиков и потребителей товаров, работ и услуг); платформы и технологии, с помощью которых формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики; среда, позволяющая создать условия для развития платформ и технологий и эффективного взаимодействия субъектов рынков и отраслей экономики и охватывающая нормативное регулирование, информационную инфраструктуру, кадры и безопасность. Такое влияние выражено посредством реализации соответствующих направлений национального проекта "Цифровая экономика Российской Федерации", причем у каждого из направлений есть свои закрепленные показатели.
Так, для направления "Цифровое государственное регулирование", характеризующегося внедрением цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания услуг (в том числе, в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей), такими показателями является достижение к 2024 году следующих результатов:
• 70% взаимодействий граждан и коммерческих организаций с государственными (муниципальными) органами и бюджетными учреждениями осуществляются в цифровом формате;
• 100% приоритетных государственных услуг и сервисов предоставляются без необходимости личного посещения государственных органов и иных организаций, с применением реестровой модели, онлайн, проактивно;