Дипломная (вкр): Формування місцевих бюджетів

Проблеми реформування місцевих бюджетів в частині розподілу повноважень органів місцевого самоврядування, визначення їх рівня відповідальності, черговості впровадження змін в бюджетні процеси на місцях та врахування стратегічних чинників притаманне не тільки Україні, а і багатьом іншим країнам.

Найбільш характерною рисою місцевих бюджетів сьогодні є високий рівень їх залежності від державного бюджету - якщо в країнах Європи він складає близько 7-10%, то в Україні - досягає 20% і більше.

Окрім вищезазначеної проблеми сьогодні існує і безліч інших проблем, які потрібно врахувати при реформуванні місцевих бюджетів, зокрема це і надання можливостей для використання бюджетних ресурсів у поєднанні з приватними коштами, програмно-цільова спрямованість бюджетного фінансування та ін.

Так, наприклад, в роботі [32] узагальнюється проведений аналіз організації фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування країн з перехідною економікою та наголошується на тому, що незалежність джерел фінансування тісно пов’язана з незалежністю місцевих органів самоврядування у прийнятті управлінських рішень, яка в першу чергу визначається часткою коштів призначених для місцевих бюджетів в структурі консолідованого бюджету. Як правило, така частка в країнах східної Європи коливається від 20 до 26%, а в країнах західної Європи досягає 70%. Збільшення самостійності органів місцевого самоврядування в багатьох країнах забезпечує можливості здійснення стратегічного управління фінансовою базою на місцях, що створює передумови для більш ефективного використання бюджетних коштів.

В Україні місцеві бюджети формуються з урахуванням поточних потреб, досить часто не враховуючи стратегічні цілі розвитку як адміністративно-територіальних одиниць, так і країни в цілому, що може змінити будь-які стратегічні курси розвитку і в цілому привести до значних негативних відхилень від плану. Тому особливої уваги сьогодні потребує система внесення коригувань в показники місцевих бюджетів з урахуванням стратегічних аспектів розвитку. Забезпечити це можливо шляхом здійснення ряду заходів, які, зокрема, наводяться у роботі [33], а також шляхом впровадження концептуального підходу до реформування місцевих бюджетів з урахуванням стратегічних напрямків розвитку. Функціонування місцевих бюджетів в Україні сьогодні супроводжується негативним впливом таких чинників як:

негативні наслідки загальнодержавного характеру (інфляція, законодавче регулювання бюджетного процесу країни, що здійснює вплив на окремі складові бюджетного процесу адміністративно-територіальних одиниць);

постійне та недостатньо обґрунтоване зростання кількості працівників місцевих органів самоврядування, так і інших державних установ адміністративно-територіальних одиниць, що супроводжується зростанням видатків місцевого бюджету;

постійне зростання соціальних потреб населення, що, в свою чергу, збільшує обсяги соціальних видатків;

недостатній рівень перепідготовки кадрів органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетного процесу та ін.

Щоб докорінно змінити існуючу систему функціонування місцевих бюджетів, потрібний як значний часовий інтервал, так і удосконалення теоретико-методологічної та нормативної бази функціонування місцевих бюджетів. Одним із напрямків вирішення поставлених проблем є створення комплексної концепції реформування місцевих бюджетів. В наш час існуючі концепції реформування місцевих бюджетів зорієнтовані на поточне або середньострокове управління, що зумовлене, в першу чергу, як існуючим нормативним забезпеченням бюджетного процесу, так і умовами, що є результатом економічного впливу різних чинників (наприклад: соціально-економічні наслідки інфляційних процесів та ін..)

Так, сьогодні на державному рівні Кабінетом міністрів України розроблена Концепція реформування місцевих бюджетів, яка спрямована на здійснення реформи у сфері місцевих бюджетів протягом 2007-2022 років з метою підвищення конкурентоспроможності адміністративно-територіальних одиниць та забезпечення їх сталого соціально-економічного зростання [30]. При цьому передбачається, що реалізація цієї концепції буде здійснюватися в два етапи, які представлені на рис.4.1.

Враховуючи те, що дана Концепція лише оперує загальними твердженнями та не містить конкретизованих дій щодо реформування місцевих бюджетів, виникає необхідність впровадження змін в окремі її положення. Окрім того, вона взагалі не містить ніяких посилань на інші нормативні акти, які б забезпечували розкриття окремих її пунктів.

Рис. 4.1 Етапи реалізації Концепції реформування місцевих бюджетів

Так, наприклад, досягнення одного із головних завдань даної концепції (рис.4.2) - зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування - планується здійснити шляхом посилення зацікавленості органів місцевого самоврядування у підвищенні рівня власних доходів шляхом стимулювання обсягів виробництва, валової доданої вартості, обсягу інвестицій та рівня доходів населення відповідно до інноваційного напряму економічного розвитку та ін.., що є досить непрозорим, оскільки не визначено яким чином це положення буде реалізовуватися та не вказані зв’язки з іншими нормативними актами, які б забезпечували реалізацію таких тверджень.

Така ж ситуація склалася і щодо розкриття інших основних завдань даної Концепції, що свідчить про відсутність розробленого чіткого механізму реформування місцевих бюджетів.

Рис.4.2 Основні завдання Концепції реформування місцевих бюджетів

Не зважаючи на те, що реалізація даної концепції передбачається протягом 2007-2011 років і вона розрахована на врахування положень Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, вона майже не розкриває основні стратегічні напрямки з якими повинна погоджуватись. Тому, можна виділити, як плюси так і мінуси цієї концепції.

Концепція складається з декількох розділів і за структурою подібно до редакцій 2009 та 2012 років. Перший розділ, в якому розглядаються проблеми та виклики, досить повно показує об’єктивну потребу у реформі.

Як і раніше, пропонується запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою базовий (адміністративно-територіальні одиниці - територіальні громади);

районний (адміністративно-територіальні одиниці - райони);

регіональний (адміністративно-територіальні одиниці - Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь);

Слабкість проекту виявляється вже в означенні базової адміністративно-територіальної одиниці. Це може бути тільки одне слово - громада, як це, наприклад, у Франції - комуна, Польщі - гміна, Великобританії, США - каунті.

Також, на відміну від попередніх версій, в проекті досить розмито вказуються критерії створення цих рівнів. Хоча часова доступність (20 хвилин для ургентної допомоги) і згадується, але не акцентується, що це умова створення базового рівня - громади. Якщо в попередніх редакціях вказувалось, що критерії створення району - вимоги до організації госпітального округу, то в остаточній редакції це випущено, що створює умови для політичних маніпуляцій. Також не наголошується, що регіональний рівень - області та АРК не підлягають змінам, що знову дає аргументи для торпедування реформи.

У Концепції залишилась вимога розмежування повноважень між виконавчою владою та самоврядуванням, але, чомусь, забуто про Київ та Севастополь, де ця проблема є особливо нагальною і проведення таких змін не потребує коректування Конституції. Така «забудькуватість» авторів може свідчити про імітацію реформи. Взагалі, з Концепції було вилучено більшість конкретних положень, які б недвозначно вказувало на шляхи майбутніх перетворень.

Так, щодо територіальних органів ЦОВВ відсутня вимога щодо їх формування відповідно до сітки адміністративно-територіального устрою, що створює можливість створення таких потворних утворень, як міжрайонні об’єднання, непідконтрольні з боку районних державних адміністрацій, що спостерігається і зараз.

Відсутні в Концепції критерії та умови передачі повноважень від держави до самоврядування, що створюватиме непевність у практичній реалізації при підготовці законодавчих актів.

Набагато слабшим, ніж у попередніх версіях виписані положення, які стосуються матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Так, прямі міжбюджетні відносини між державою та новоствореними адміністративно-територіальними одиницями декларуються тільки щодо дотацій вирівнювання, а не всіх трансфертів, де суттєву роль відіграють субвенції на соціально-економічний розвиток. Помилковим, з огляду на теорію публічних фінансів, є надання права місцевому самоврядуванню визначення податкової бази. Випало з проекту положення про адміністрування місцевих податків власними фіскальними органами, а також прив’язка процедур закупівель до бюджетного процесу. Як і те, що плата за землю стає місцевим податком.

Досить сумнівними в Концепції є теза про втрату місцевими державними адміністрацій статусу органу загальної юрисдикції. Для координації діяльності територіальних органів виконавчої влади вони якраз і повинні залишатись органами, які представляють всю виконавчу владу, тобто є органами загальної юрисдикції.

За місцевими державними адміністраціями закріплюється право контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування з правом їх зупинення та одночасним зверненням до суду. Це, нібито, відповідає практиці в країнах ЄС. Однак лукавим є те, що забуто фіксування терміну, протягом якого може бути таке зупинення актів органів місцевого самоврядування - тільки 30 днів. Знову використовується термін «законність» рішень, в той час, як в Конституції України та Європейській Хартії місцевого самоврядування вказується інше словосполучення - «відповідність законам та Конституції», а не всіх нормативних актів, таких, наприклад, як постанови уряду чи розпорядження міністерств.

І, найголовнішим недоліком Концепції видається встановлення дуже далеких термінів її реалізації.

Практично всі суттєві етапи перенесено після 2015 року.

Тобто, формування органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі буде в кращому випадку в 2020 році. Об’єктивних умов для такого розтягнення в часі немає - проекти всіх законодавчих актів, моделювання нових адміністративно-територіальних одиниць давно напрацьовані, апробовані в регіонах і чекають розгляду урядом і парламентом. Очевидним є прив’язка термінів до проведення виборчих кампаній, які в Україні є перманентними. А це є яскравим підтвердженням того, що насправді влада не збирається здійснювати реформу, а тільки її імітує [31].

ВИСНОВКИ

У першому розділі висвітлюються теоретичні питання з визначення проблем бюджетних відносин при реалізації місцевого бюджету.

Формування місцевих бюджетів - це дуже складний процес. Одним з напрямків ефективного формування дохідної частини бюджету є детальний аналіз виконання кожного джерела доходу протягом попередніх років та врахування певних об’єктивних причин відхилення від передбачених показників.

Роблячи висновки, можна впевнено сказати, що формування бюджету - це процес, який повинен налагоджуватися роками. Наприклад, вирішити проблему збалансованості бюджетів можна шляхом находження нових джерел доходів та залучення частини коштів від приватизації державного і комунального майна. Досить вагомі потенційні можливості скорочення витратної частини бюджету пов’язані з удосконаленням процесу формування місцевих бюджетів. Потребує вирішення питання фінансування забезпечення експлуатації та утримання об’єктів комунальної власності, які перебувають у власності членів територіальної громади. Зрозуміло, що вирішення всіх цих питань повинно відбуватися на державному рівні.

Практичне дослідження процесу формування місцевих бюджетів довело, що на сьогоднішній день місцеві органи влади не володіють достатніми фінансовими ресурсами для організації управління економікою і соціальною сферою на своєму рівні. Це обумовлено цілою низкою обставин:

високим рівнем концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення задач;

домінуючою роллю регулюючих доходів у структурі надходжень коштів до місцевого бюджету і низькою часткою закріплених за територіями податкових платежів;

нині діючою практикою формування місцевих бюджетів, при якій збережений поки що в своїй основі механізм централізованого встановлення нормативів відрахувань від регулюючих доходів, хоча вони й знаходяться у протиріччі з принципами бюджетної децентралізації;

тенденцією встановлення видатків униз по бюджетній системі без відповідного підкріплення дохідними джерелами, що призводить до дотаційності багатьох, раніше збалансованих місцевих бюджетів.

Аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи, а також теорії та практики існування бюджетних систем в країнах з ринковою економікою дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів.

Для покращення умов фінансування місцевих бюджетів, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв’язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов’язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.

Аналіз проблем розподілу місцевих коштів бюджетів дає можливість запропонувати наступні шляхи їх вирішення:

чіткий розподіл повноважень щодо фінансування бюджетних установ і закладів між бюджетами всіх рівнів;

реформування доходної частини місцевих бюджетів таким чином, щоб вони формувались переважним чином за рахунок власних джерел, в структурі яких, на наше переконання, повинні переважати місцеві податки і збори;

перевага у виборі форм фінансової допомоги повинна надаватись дотаціям, які не обмежують фінансової свободи місцевих громад.

Таким чином, вирішення цих та інших проблем стосовно формування і використання місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Адже те, наскільки вони політично незалежні і фінансово забезпечені, справляє істотний вплив на формування демократичних, ринково орієнтованих систем і підвищує шанси на успіх реформ.

Місцева влада часто постає перед необхідністю робити непростий вибір місцевих податків, цілей, на які будуть спрямовані її видатки, та методів управління і стимулювання процесів економічного розвитку. З цієї причини фінансування і формування бюджету місцевої влади є однією з найважливіших сфер державних фінансів, і тому потребує свого подальшого дослідження та пошуку нових підходів

ЛІТЕРАТУРА