Метою реформування місцевих бюджетів є зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, посилення впливу системи формування місцевих бюджетів на соціально економічний розвиток та поліпшення добробуту громадян України.
Реформування місцевих бюджетів, зокрема зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування і розмежування видаткових повноважень органів місцевого самоврядування, повинне відбуватися поетапно з урахуванням суспільно-політичних та економічних умов із збереженням збалансованості бюджетної системи в цілому і у взаємозв'язку з проведенням реформ в галузях бюджетної сфери та інших сферах діяльності.
Місцеві бюджети є вагомою складовою бюджетної системи країни, тому зміна умов їх формування і виконання може суттєво позначитися на збалансованості бюджетної системи, фінансовій безпеці в цілому. Наявність значної кількості проектів законодавчих актів, які передбачають зміну політичного, адміністративного та бюджетного устрою, посилює імовірність виникнення ризиків у бюджетній сфері.
Одним із шляхів реформування місцевих бюджетів є вдосконалення бюджетного законодавства до проведення територіальної та адміністративної реформ. Тому необхідною умовою для реалізації Концепції є незмінність законодавства.
Необхідність проведення реформи у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин обумовлена такими проблемами:
широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов'язань;
нерівномірність темпів соціально-економічного розвитку регіонів;
недостатній обсяг дохідної частини місцевих бюджетів;
високий рівень дотаційності місцевих бюджетів.
Крім того, виникає потреба в удосконаленні системи прогнозування доходів та видатків місцевих бюджетів на наступний бюджетний період і розробленні прогнозу середньострокових показників місцевих бюджетів.
Таким чином, Концепція передбачає перетворення місцевих бюджетів у ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць шляхом виконання таких основних завдань:
зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування;
підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізація управління бюджетними коштами;
удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин;
запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;
посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів;
підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів та посилення контролю і відповідальності за дотримання бюджетного законодавства;
забезпечення прозорості процесу формування та виконання місцевих бюджетів.
Зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування передбачає:
посилення заінтересованості органів місцевого самоврядування у підвищенні рівня власних доходів шляхом стимулювання збільшення обсягів виробництва, валової доданої вартості, обсягу інвестицій та рівня доходів населення відповідно до інноваційного напряму економічного розвитку;
щорічне збільшення питомої ваги загального фонду місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України на декілька відсоткових пунктів;
підвищення рівня самодостатності місцевих бюджетів шляхом удосконалення податкового законодавства відповідно до напрямів реформування податкової системи, зокрема системи місцевих податків і зборів та механізму здійснення зарахування податку з доходів фізичних осіб;
оптимальний розподіл податків і зборів (обов'язкових платежів) між державним та місцевими бюджетами, передача окремих джерел доходів місцевим бюджетам (частина податку на прибуток, збір за спеціальне водокористування, плата за видачу ліцензій та інших);
перерозподіл доходів між місцевими бюджетами та перегляд складу доходів, які враховуються та не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (податок з доходів фізичних осіб, плата за землю тощо).
Для підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів, децентралізації управління бюджетними коштами необхідно:
чітко розмежувати на законодавчому рівні видатки на виконання делегованих державою і власних повноважень органів місцевого самоврядування;
конкретизувати видаткові повноваження місцевих бюджетів у галузях бюджетної сфери (окремі видатки на забезпечення функціонування закладів освіти, охорони здоров'я, культури і мистецтва, соціального захисту та здійснення заходів у відповідних сферах);
перерозподілити видатки між державним та місцевими бюджетами;
переглянути склад видатків місцевих бюджетів, які враховуються та не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів;
завершити формування бази Єдиного державного автоматизованого реєстру осіб, які мають право на пільги, для отримання детальної інформації про таких осіб (у тому числі членів їх сімей, що мають право на пільги), перелік пільг, якими вони користуються чи мають на них право, та розмір пільг.
Удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин здійснюватиметься шляхом:
удосконалення методики обчислення видатків місцевих бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, у результаті перегляду існуючих і введення нових коригуючих коефіцієнтів з метою врахування особливостей адміністративно територіальних одиниць та методики обчислення обсягів субвенцій соціального характеру з державного бюджету місцевим бюджетам;
передбачення у державному бюджеті коштів для місцевих бюджетів на зменшення диференціації у забезпеченні місцевих бюджетів коштами для виконання делегованих повноважень;
запровадження нового механізму формування місцевих бюджетів шляхом передачі на договірних засадах повноважень відповідних рад щодо складення та виконання бюджетів територіальних громад сіл, селищ і міст районного значення, в яких питома вага дотації вирівнювання на планований бюджетний період становить понад 70% обсягу загального фонду відповідного бюджету, відповідній райдержадміністрації (міському виконавчому комітету);
посилення стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування дохідної бази, для чого необхідно:
здійснити обчислення додаткового фінансового ресурсу, який залишається у розпорядженні місцевих бюджетів, з урахуванням стану виконання прогнозного обсягу доходів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, за три останніх звітних періоди;
передбачити у державному бюджеті кошти для розподілу між місцевими бюджетами, які отримують дотацію вирівнювання та щороку нарощують свою дохідну базу;
спрямувати частину коштів від збільшення надходжень до державного бюджету на соціально-економічний розвиток регіонів, що забезпечили таке збільшення.
Для запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу необхідно:
конкретизувати цілі, завдання, види планування, перелік показників;
визначити порядок взаємодії всіх учасників процесу середньострокового бюджетного планування;
забезпечити врахування показників, передбачених програмами соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу, під час середньострокового бюджетного планування;
урегулювати процедуру врахування показників розвитку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу під час підготовки проекту Державного бюджету України на відповідний рік, проведення моніторингу їх виконання з подальшим коригуванням зазначених показників;
розробити теоретико-методологічні засади програмно-цільового методу планування видатків місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;
провести експеримент із запровадження елементів програмно-цільового методу складення та виконання місцевих бюджетів в окремих регіонах;
розробити програмну класифікацію видатків і кредитування місцевих бюджетів;
скласти типовий перелік бюджетних програм та показників їх виконання органами місцевого самоврядування у частині делегованих повноважень;
удосконалити процедуру казначейського обслуговування місцевих бюджетів.
Посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів передбачає:
удосконалення порядку та умов надання субвенцій для реалізації інвестиційних проектів і визначення єдиного підходу до розподілу фінансового ресурсу держави з цією метою, системи моніторингу та аналізу використання таких субвенцій;
надання субвенцій для реалізації інвестиційних проектів на засадах конкурентності та фінансової участі місцевих бюджетів у їх реалізації з урахуванням таких критеріїв:
економічна ефективність досягнення цілей проекту із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів для його реалізації;
спрямованість субвенцій на створення, приріст чи оновлення основних фондів комунальної форми власності;
рівень забезпечення адміністративно-територіальної одиниці об'єктами соціально-культурної сфери;
забезпечення інвестиційних програм, строк виконання яких перевищує бюджетний період, необхідними коштами з державного та місцевих бюджетів для завершення їх виконання;
програмний підхід до здійснення видатків для реалізації інвестиційних проектів згідно із затвердженими програмами соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці;
оптимізацію переліку субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам для реалізації інвестиційних проектів, забезпечення їх спрямування на фінансування пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку регіонів;
удосконалення процедури здійснення запозичень до місцевих бюджетів з метою забезпечення ефективності механізму фінансування органами місцевого самоврядування пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку.
Підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів та посилення контролю і відповідальності за дотримання бюджетного законодавства здійснюється шляхом:
надання органам місцевого самоврядування методичної та консультаційної допомоги з питань реформування місцевих бюджетів;
удосконалення процедури фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до повноважень, визначених законодавством, забезпеченням економного та ефективного управління бюджетними коштами відповідно до встановлених напрямів їх використання;
удосконалення порядку фінансової та адміністративної відповідальності за порушення органами місцевого самоврядування вимог бюджетного законодавства;
запровадження механізму моніторингу та оцінки ефективності здійснення органами місцевого самоврядування їх повноважень, підвищення відповідальності за здійснення таких повноважень;
розроблення системи моніторингу результатів роботи органів місцевого самоврядування в умовах реформування місцевих бюджетів;
запровадження системи щорічної рейтингової оцінки результатів роботи органів місцевого самоврядування з управління бюджетними коштами;
удосконалення процедури здійснення внутрішнього фінансового контролю в бюджетних установах;
активізація роботи органів місцевого самоврядування, спрямованої на підвищення ефективності використання бюджетних коштів (оптимізація мережі бюджетних установ, застосування дієвих методів економії бюджетних коштів тощо).
Забезпечення прозорості процесу формування та виконання місцевих бюджетів передбачає:
надання прозорої інформації про порядок складення бюджетів усіх рівнів, фінансовий стан органів місцевого самоврядування, підготовленої на основі єдиної методики збору, обробки та надання інформації;
визначення порядку збору та узагальнення інформації, яка характеризує стан і якість управління коштами місцевих бюджетів;
удосконалення інформаційно-статистичної бази соціально-економічних показників розвитку регіонів;
запровадження публічного обговорення щорічних звітів про виконання місцевих бюджетів органами місцевого самоврядування;
запровадження міжнародних стандартів фінансової і статистичної звітності для проведення незалежної фінансової експертизи та зовнішнього аудиту на місцевому рівні.
Реформування місцевих бюджетів здійснюватиметься двома етапами. На першому етапі (2007-2008 роки) передбачається забезпечити:
уточнення положень Бюджетного кодексу України в частині переліку доходів, видатків місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин;
удосконалення формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами;
розроблення методики визначення стандартів надання основних соціальних послуг населенню та їх вартості;
розроблення теоретико-методологічних засад программно-цільового методу планування видатків місцевих бюджетів і запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;
вдосконалення нормативно-правового регулювання правовідносин, пов'язаних із здійсненням запозичень до місцевих бюджетів;
розроблення методики визначення депресивних територій та програм подолання депресивності;
надання методичної та консультаційної допомоги органам місцевого самоврядування з метою підвищення ефективності і якості управління коштами місцевих бюджетів та проведення реформи місцевих бюджетів.
На другому етапі (2009-2014 роки) передбачається подальше удосконалення бюджетного та податкового законодавства з метою зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування у середньостроковій перспективі, що забезпечить цілісність, послідовність і стабільність державної фінансової політики у сфері місцевих бюджетів;
підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів шляхом запровадження нормативів фінансового забезпечення державних соціальних гарантій, які ґрунтуються на соціальних стандартах;
запровадження програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів;
подальше посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів [30].
Концепція реформування місцевих бюджетів 2007 року є недосконалою, так я к на сьогоднішній день виконання її пунктів не практикується, наприклад:
не розроблено нові механізми реформування місцевого самоврядування та бюджету;
не розроблено нових формул розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів;
не запроваджено систему міжнародних
стандартів фінансової та статистичної звітності та ін..
4.2 Сучасні проблеми реформування
місцевих бюджетів в Україні
В умовах соціально-економічного зростання особливої уваги потребують питання підвищення ефективності функціонування місцевих бюджетів. Це зумовлено, в першу чергу, дефіцитом фінансових ресурсів на місцях, який неможливо сьогодні ліквідувати без врахування системних взаємозв’язків та стратегічного мислення при реформуванні системи місцевих бюджетів.
Сьогодні в економічній літературі ці питання розглядаються досить активно, особливо питання реформування системи місцевих бюджетів в частині надання більшої самостійності органам місцевого самоврядування. Це, в свою чергу, тісно пов’язано з визначенням рівня відповідальності цих органів, а також в частині наближення реальних результатів їх діяльності до показників планування і прогнозування. Всі ці та багато інших питань сьогодні розглядаються такими вченими як: Буковинський С., Єпіфанов А., Зайчикова В., Слухай С., Гончаренко О., Тішкіна Л., Фригін А., Письменн Н. та іншими. Але, не зважаючи на значні обсяги досліджень в даній сфері, більшість науковців дотримується думки, що сьогодні неможливо швидко здійснювати повне реформування місцевих бюджетів, оскільки це може призвести як до розбалансування бюджетної системи, так і до невиправних наслідків у багатьох виробничих і невиробничих сферах, зважаючи на те, що останні найчастіше є об’єктом фінансування за рахунок бюджетних коштів. Саме тому особливої активності сьогодні набувають питання комплексного реформування місцевих бюджетів. Слід також зауважити, що недостатньо уваги приділяється питанням стратегічного мислення при реформуванні місцевих бюджетів, зокрема стратегічному плануванню в рамках бюджетного планування та стратегічному аналізу, що знижує результативність бюджетного процесу на місцях [31].