Функциональный анализ политического процесса общественной политики базируется, во-первых, на диагностике и описании сути политических проблем, во-вторых, на политическом объяснении, в-третьих, на выявлении инструментов реализации общественной политики (политическая инструментализация) и, в-четвертых, на оценке результатов и последствий принимаемых политических решений, благодаря которым вырабатываются политические рекомендации.
Исследование общественной политики может проводиться с точки зрения причинно-следственного и предписывающего анализа. В ходе причинно-следственного анализа изучают последствия принятых политических решений для общества и решения существующих проблем, опираясь на концепции рационализма, инкрементализма и стратегического планирования. Предписывающий анализ обеспечивает выбор одного из альтернативных типов политики.
Во второй главе выделено пять разделов: «Проблемно ориентированная сущность общественной политики», «Дескриптивные технологии функционального подхода», «Экспланаторные технологии функционального подхода», «Инструментальные технологии функционального подхода», «Функциональный анализ оценки общественной политики».
В первом разделе выявлена проблемно ориентированная сущность общественной политики на основе аналитических технологий функционального подхода. Общественная политика формируется как ответ на социально значимые проблемы. С одной стороны, общественная политика является проблемно ориентированной, а с другой - проблемно генерирующей, ведь институты государства постоянно находятся перед выбором тех или иных действий, влияющих на граждан. С научной точки зрения каждая проблема может быть определена, классифицирована, описана, объяснена и оценена.
Проблемы, возникающие в социуме, можно разделить на частные и государственные, имеющие политический характер. Проблема становится государственной, когда она требует привлечения бюджетных ресурсов и/или затрагивает политически значимые социальные группы. Политические проблемы разрешают как институты государства, так и институты гражданского общества. На основе критериев структуры политических систем и особенностей решения проблем политические проблемы делятся на три блока: институциональный, инструментальный и процессуальный.
По иерархии и приоритетности решения политические проблемы можно подразделить на главные, вторичные, функциональные и незначительные. По уровню сложности решений - на стратегические и оперативные. По степени структурированности - на структурированные, умеренно структурированные, плохо структурированные. Структурирование проблем посредством функционального анализа делится на три фазы: концептуализация, спецификация и осмысление проблемы. Ключевые техники осмысления, концептуализации и спецификации политических проблем: классификационный, иерархический, предположительный виды анализа.
Во втором разделе рассматриваются дескриптивные технологии функционального подхода. Установлено, что описание (дескрипция) общественной политики является решающим шагом в исследовании государственных заявлений и действий. Дескриптивные аналитические технологии указывают на соответствие (либо несоответствие) функции общественной политики ее целевому назначению. Фазу описания можно определить как направление политического анализа, выбор того, на каких факторах (политических, экономических, социальных) он будет сфокусирован. Основу описания в ходе политического анализа составляют типологии. Различают описания (дескрипции) намерений политических акторов, функционирования политических институтов, их развития и описания политических программ. Дескриптивная схема анализа общественной политики включает пять типов функций: распределительную, перераспределительную, экстрактивную, контрольную и символическую.
В третьем разделе рассматриваются экспланаторные (объяснительные) технологии функционального анализа. Объяснение (экспланация) общественной политики означает определение причин политических заявлений и действий. Существуют несколько доминирующих типов объяснений: рациональное, генетическое (историческое), функциональное, ассоциативно-сравнительное. Функциональные объяснения фокусируются на роли, которую выполняет проводимая государством политика в определенных обстоятельствах. Функциональное объяснение рассматривает роль каждого функционального блока общественной политики как важную причину ее проведения.
По критерию источников общественной политики и по динамике процессов политической деятельности различают следующие объяснительные модели общественной политики: системная модель; модель властной структуры; партийная и институциональная модели, модель индивидуального актора. В объяснении процесса принятия решений и их реализации (имплементации) используются модели ограниченной рациональности, инкрементального процесса и модель сделки.
Изучению инструментальных технологий функционального анализа посвящен четвертый раздел. После принятия политических решений начинается их реализация, которая должна поддерживаться политическими инструментами. Инструментальные технологии в политической науке разрабатываются для анализа и обеспечения реализации различных направлений общественной политики. Политическая инструментализация - процесс применения технологических приемов и методов оперативного управления, обусловленных реализацией стратегических целей и ориентированных на практическое управленческое воздействие. Функцию политической инструментализации выполняют по большей части органы исполнительной власти. Практика функционирования современных государств убедительно демонстрирует тот факт, что в структуре разделения властей четко вырисовывается ведущая роль исполнительной ветви власти.
Инструменты и технологии формирования общественной политики оказывают влияние на сущностные и функциональные характеристики государства. В современном мире ведущие функции государства реализуются в сферах социального обеспечения, здравоохранения, образования, в экономической и научно-технической сферах и имеют решающее значение для обеспечения конкурентоспособности страны в условиях глобализации.
Содержательно и методологически в современной практике различаются два типа процедур для анализа деятельности властных институтов: горизонтальный и вертикальный функциональный анализ. В исследовании определено, что проведение горизонтального функционального анализа помогает ответить на вопрос: «Должна ли данная функция исполняться в принципе?». При проведении вертикального функционального анализа получают ответ на вопрос: «Каким образом возможно обеспечить повышение эффективности и качества исполнения функции государственным институтом?».
В пятом разделе рассматривается функциональный анализ оценки общественной политики. Политическая оценка - это маркер для определения последствий того, что властные институты заявляют, и того, какие действия реально предпринимаются. Безусловно, как функциональная деятельность политическая оценка реализуется на всех стадиях политического процесса. Оценка политики имеет ряд важных измерений, включая прямую, косвенную и символическую цену политики. Существует несколько вариантов политической оценки: оценка функциональности политической деятельности, оценка реализации программ, систематическая оценка. При оценке реализации конкретных программ и направлений общественной политики государственная программа подвергается анализу с точки зрения ее пригодности для реализации, затрат и выгод. Систематическая оценка позволяет замерить социальную значимость и объективный эффект программы.
Выявлено, что оценкой политики занимаются как государственные, так и негосударственные организации. Оценка может быть систематической, спорадической, институализированной, неинституционализированной, формальной либо неформальной. Выделены две значимые проблемы, касающиеся оценки политики: результаты политики оцениваются по ее последствиям; реализуемая политика сравнивается с рядом стандартов и ценностных критериев. Оценочный анализ применяет критерии, раскрывающие специфические политические последствия с точки зрения того, являются ли они благоприятными для общества. Модели оценки общественной политики могут быть суммированы в следующих типах: затраты-выгоды, эффективность, справедливость и беспристрастность. Общественная политика эффективна в случае реализации функции достижения результатов в соответствии с поставленными целями при наименьших социальных издержках.
В приложениях А-К к работе приводятся: «Глоссарий»; «Иерархия функционально-аналитических методов»; «Формирование общественной политики»; «Концепция политического цикла в исследовании процесса выработки и реализации общественной политики»; «Этапы функционального анализа»; «Иерархия и приоритетность политических проблем»; «Функциональный анализ политических проблем»; «Бланк для фиксации результатов горизонтального функционального анализа»; «Сравнение этапов горизонтального и вертикального функционального анализа».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Основные научные результаты диссертации
1. В ходе проведенного исследования осуществлен генетический анализ эволюции функционализма, выявлены особенности становления и развития функционального подхода в политической науке. Установлено, что функциональный подход как методология политической науки основан на изучении функциональных зависимостей элементов политической системы, функционирования институтов власти в их соответствии общественным потребностям; выявлении того, как реализуется потребность в приспособлении политической системы к изменяющейся среде. Функционализм в политологии имеет процессуальное измерение и делает акцент на политическом действии институционально закрепленных структур политической системы [3, 10, 12, 17].
На основе анализа научной литературы доказано, что проблема, которую решает функционализм в политической науке, - это проблема оптимизации выработки и реализации различных направлений общественной политики, а значит - оптимизации государственного управления в целом. На макросистемном уровне функциональный подход создает возможности для анализа динамики и трансформации политических систем [7, 8].
Выделены и проанализированы такие основные фазы управленческого цикла, как диагностика и анализ ситуации, принятие управленческого решения, реализация принятых решений и оценка их результатов и последствий; дана типология социально значимых проблем, на основе которых предложены модели управленческих действий и реакций [3, 5, 6].
Выявлено, что характерными особенностями развития политической науки в Республике Беларусь в целом и функционального подхода в частности можно считать сформированное новое научное направление «Теория и методология государственной политики и управления». Методология, методы и технологии функционального анализа, разрабатываемые в рамках этого направления, позволяют конструировать концепции по различным направлениям развития страны, обеспечивать рациональное научное сопровождение в области формирования и реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства [6].
2. Разработано авторское определение функционального подхода в политической науке (политического функционализма) как направления в методологии политической науки, рассматривающего политические явления с точки зрения функций, которые выполняет каждый элемент в структуре политических систем, политических процессов, общественной политики. Функциональный подход характеризуется использованием понятий, связанных с формированием общественной политики, выработкой политического курса, реализацией политики. Выявлено, что через функции процесса выработки и реализации общественной политики раскрывается содержание управленческой деятельности. Наряду с функциональными выделяют и дисфункциональные последствия, которые выявляются путем применения различных критериев рациональности политической деятельности, начиная от целеполагания до достижения результатов политики [14, 16].
Показано, что разновидностью функционального подхода в политической науке является функциональный анализ как специализированная методика и аналитический инструментарий для решения проблем политической теории и политической практики посредством описания, объяснения, инструментирования и оценки общественной политики. Функциональный анализ является прикладным направлением, основанным на использовании инструментальных методик и техник; применяется для решения специфических проблем, связанных с принятием значимых политических решений; его отправной точкой являются публично выраженные и заявленные намерения субъектов политики; выполняет функцию оценки действий, предпринимаемых для выполнения либо невыполнения заявленных намерений [1, 3, 16].
3. Функциональное изучение политического процесса позволило сформулировать авторское определение общественной политики как целенаправленной деятельности институтов государства (как центров принятия политических решений) с привлечением институтов гражданского общества по формированию, выработке и реализации государственного политического курса [11, 14, 15].
Выявлено, что общественная политика формируется как ответ на социально значимые проблемы. Определение сущности проблем является первой стадией политического процесса. С одной стороны, общественная политика является проблемно ориентированной, а с другой - проблемно генерирующей, так как институты государства постоянно находятся перед выбором тех или иных действий, влияющих на граждан [3, 16].
Определено, что на основе концептуальной структуры политической системы политические проблемы можно разделить на три важнейших блока: проблемы институционального, инструментального и процессуального блоков политической системы [13].