Одним из случаев прекращения права собственности на землю является изъятие (выкуп) земельных участков для государственных и муниципальных нужд. "Это один из правовых механизмов, который дает возможность ограничивать права собственников для функционирования и эффективного развития государства, правовая форма перераспределения земель исключительно в публичных интересах".
Изъятие земельных участков с этой целью производится лишь в исключительных случаях, установленных Земельным кодексом РФ. К ним относятся: выполнение международных обязательств РФ; размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; иные обязательства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности (ст. 49 <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FE0C031F84C880BF96C560F04917A356CCC7E9ECCDC3A924251FDB12D6903T5o4M> ЗК РФ).
По всей видимости, для того, чтобы привести Гражданский кодекс <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FE0C031F84C880BF86D5A0E0E917A356CCC7E9ETCoCM> РФ в соответствие с Земельным кодексом РФ, проектом <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FFCD32CF84C8803FE68550607CC703D35C07CT9o9M> Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст. 279 <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FE0C031F84C880BF86D5A0E0E917A356CCC7E9ECCDC3A924251FDB12C6904T5oFM> ГК РФ были внесены значительные изменения. В проекте Федерального закона эта статья значится под номером 296. В частности, п. 1 данной статьи <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FFCD32CF84C8803FE68550607CC703D35C07C99C3832D950B5DFCB02B64T0o7M> почти полностью повторяет п. 1 ст. 49 <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FE0C031F84C880BF96C560F04917A356CCC7E9ECCDC3A924251FDB12D6902T5oDM> ЗК РФ, за исключением пп. 2 п. 1 ст. 296 <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FFCD32CF84C8803FE68550607CC703D35C07C99C3832D950B5DFCB02B64T0o5M> ГК РФ, который гласит, что земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа в исключительных случаях, в том числе в случаях, связанных с размещением объектов, предназначенных для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в целях обеспечения доступа граждан и организаций к правосудию. Причем решения об изъятии земельных участков для государственных нужд по данному основанию будут приниматься только по поручению Президента РФ уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что является вполне обоснованным.
Принудительное отчуждение земельного участка для государственных и муниципальных нужд может производиться только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (п. 2 ст. 55 <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FE0C031F84C880BF96C560F04917A356CCC7E9ECCDC3A924251FDB12D690FT5o5M> ЗК РФ).
В ст. 296.2 <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FFCD32CF84C8803FE68550607CC703D35C07C99C3832D950B5DFCB02A6CT0o2M> ГК РФ также имеются довольно существенные дополнения. Например, в п. 1 <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FFCD32CF84C8803FE68550607CC703D35C07C99C3832D950B5DFCB02A6CT0o1M> говорится о том, что право собственности собственника земельного участка, который изымается для государственных или муниципальных нужд, может быть прекращено только после уплаты ему выкупной цены. Причем исполнение обязательства по уплате выкупной цены может быть возложено соответствующим публично-правовым образованием на лицо, которое будет использовать земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд. Мы считаем, что данное положение является необходимым для решения многих вопросов оборота земельных участков, существующих в настоящее время.
Существенным является также тот момент, что неизменными останутся положения о порядке изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Лица, у которых изымаются земельные участки, должны быть не позднее чем за год уведомлены об этом органом, принявшим решение об изъятии (выкупе) земельного участка. Плата за земельный участок, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником земельного участка.
Оценка строений производится по сметной стоимости строительства новых объектов, равных имеющимся по полезной площади. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.
Если лица, у которых изымается земельный участок для государственных или муниципальных нужд, не согласны с решением об изъятии их участков, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск в суд об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Причем срок предъявления такого иска увеличен с двух лет (в соответствии с действующим ГК <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FE0C031F84C880BF86D5A0E0E917A356CCC7E9ECCDC3A924251FDB12C6903T5oBM> РФ) до трех лет (в соответствии с проектом <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FFCD32CF84C8803FE68550607CC703D35C07C99C3832D950B5DFCB02A6CT0oEM> Федерального закона) с момента направления соответствующим лицам уведомления об изъятии (выкупе) у них земельного участка.
При этом, как нам представляется, орган, который принял решение о выкупе земельного участка, должен доказать, что объект, который планируется разместить на данной земле, относится к государственно или муниципально значимому объекту, так как иначе данный принудительный выкуп земельного участка производить нельзя.
Изъятие земельного участка в публично-правовых интересах может происходить, например, для прокладки магистрали, строительства каких-либо объектов и т.п. Если на таком участке находятся здания, сооружения или иное недвижимое имущество, собственник этих объектов, который не всегда совпадает с собственником земельного участка, имеет право на получение за них соответствующей компенсации.
В новой редакции Гражданского кодекса РФ дано определение земельного участка как объекта права собственности: "Объектом права собственности может являться участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет". Там же определено, что по общему правилу собственниками зданий и сооружений становятся собственники земельных участков, на которых эти объекты недвижимости возводятся. Данная норма закрепит в Гражданском кодексе <consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FE0C031F84C880BF86D5A0E0E917A356CCC7E9ETCoCM> РФ принцип "единой судьбы" земельного участка и иных объектов недвижимости, возводимых на нем.
Следствием соблюдения этого принципа
является запрет на отчуждение земельного участка его собственником, являющимся
также собственником зданий и сооружений, находящихся на земельном участке без
одновременного отчуждения этих зданий и сооружений. Это правило находит свое
отражение в проекте ГК РФ (п. 3 ст. 297
<consultantplus://offline/ref=B017E7FAE3AE7A767D7FFCD32CF84C8803FE68550607CC703D35C07C99C3832D950B5DFCB02A68T0o3M>
ГК РФ в редакции проекта). Если иное не установлено в законе, сделки,
направленные на нарушение этой нормы, будут признаваться недействительными.
.2 Проблемы судебной практики по
изъятию земельных участков
Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд является одним из наиболее проблемных и спорных способов приобретения государством имущества в собственность. Тесно связан с проблемой определения возможных случаев такого изъятия вопрос о возможном принятии специальных законодательных актов, определяющих его основания и порядок. Этот вопрос в настоящее время широко обсуждается в юридической литературе.
Действующее российское законодательство допускает такую возможность - статья 49 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDA31C4B3F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F8DFB5RFUCM> Земельного кодекса РФ устанавливает, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных:
с выполнением международных обязательств Российской Федерации;
с размещением ряда объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;
с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности, - в случаях, установленных законами субъектов Федерации.
Таким образом, в законе вполне четко определено, что основания для изъятия земельных участков для государственных нужд, помимо действующего общего регулирования (ст. ст. 279 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDE37C0B5F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F9DFB2RFU7M> - 281 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDE37C0B5F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F9DFB5RFU7M> Гражданского кодекса РФ, ст. ст. 49 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDA31C4B3F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F8DFB5RFUCM>, 55 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDA31C4B3F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F8DFB9RFU3M>, 57 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDA31C4B3F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F8DEB1RFU6M> Земельного кодекса РФ), могут быть закреплены в иных специальных законах. Кроме законов, устанавливающих особое регулирование в отношении тех или иных объектов на всей территории Российской Федерации (Федеральный закон <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CD537CDB3F50374C5238E9DR4UEM> от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закон <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78FDB30C0B3F50374C5238E9DR4UEM> РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах"), были приняты законопроекты, устанавливающие специальные правила изъятия применительно к строительству конкретных объектов и (или) правовому регулированию на определенных территориях.
В литературе подчеркивается, что действующее правовое регулирование в данной сфере нельзя признать отвечающим потребностям реальной жизни, что и вызвало необходимость принятия ряда законов, посвященных отдельным проблемам такого изъятия. А.В. Винницкий отмечает: "...при возникновении реальных потребностей в активном применении института экспроприации в связи с проведением Олимпийских игр в г. Сочи и форума АТЭС в г. Владивостоке оказалось, что действующие нормативные акты не способны обеспечить поставленные государством задачи, а механизмы изъятия работают неэффективно. В связи с этим в срочном порядке на уровне федеральных законов были введены специальные детализированные правила (прежде всего административные процедуры) изъятия земельных участков и (или) объектов недвижимости для соответствующих публичных нужд". Е.Л. Поветкина подчеркивает, что была издана целая серия законов, появление которых было обусловлено возникновением или неожиданным осознанием какой-то государственной надобности в строительстве определенного рода объектов, а затем экстренным принятием закона, который должен был обеспечивать оперативное удовлетворение этой надобности в плане территориального размещения таких объектов. При этом она приходит к выводу: "...каждый из этих законов принят по поводу конкретного случая - конкретного объекта строительства, какой бы масштаб он ни имел. И это, конечно, не слишком хорошо сочетается с самим пониманием того, что такое Закон".
В настоящее время к таким законам следует отнести Федеральные законы от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CD839C4B6F50374C5238E9DR4UEM> "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78ED433C3BFF50374C5238E9DR4UEM> "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78FD931C1B0F50374C5238E9DR4UEM> "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78DDC35C2B3F50374C5238E9DR4UEM> "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Кроме того, введение ряда положений, предусматривающих исключения из действующих правил об изъятии, предусмотрено также проектом <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D001432D26D25F78BD439C3B7F50374C5238E9DR4UEM> Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития и иных мерах государственной поддержки регионов Дальнего Востока".
Каждый из перечисленных выше Законов содержит определенные исключения из общего порядка. Например, Закон N 108-ФЗ в статье 30 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78DDC35C2B3F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F8D9B4RFU5M> на период с 7 июня 2013 г. по 31 декабря 2017 г. предусмотрел целый ряд особенностей регулирования - особенности образования земельных участков, предназначенных для изъятия и их постановки на кадастровый учет; упрощенный порядок уведомления собственника о предстоящем изъятии. В данном Законе <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78DDC35C2B3F50374C5238E9DR4UEM> также содержатся специальные предписания относительно определения рыночной стоимости прав на земельные участки, а также правила относительно изъятия земельных участков в судебном порядке и особенности апелляционного пересмотра судебных решений по иску об изъятии земельного участка. Аналогичные особенности предусмотрены в других подобных законах.
Многие из положений этих специальных законов "балансируют" на грани соответствия действующему законодательству. Так, в своей жалобе в Конституционный Суд РФ Н.С. Миль оспаривала конституционность части 31 ст. 15 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CD839C4B6F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F8DEB5RFU5M> Закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", определяющей срок обращения в суд с иском об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества. Конституционный Суд при разрешении этого дела указал: оспаривая конституционность данного положения, заявительница "фактически ссылается на несоответствие его пункту 3 статьи 279 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDE37C0B5F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F9DFB2RFU2M> ГК Российской Федерации. Проверка же соответствия положений одного федерального закона положениям другого к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F482DB35CFE1A20125902D8B951EE5AF3642D78C54FCRDUDM> Конституции Российской Федерации и статье 3 <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDC30CDB1F50374C5238E9D4EADBF7807DA8D51F8DBB0RFU0M> Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится". Таким образом, Конституционный Суд вышел из ситуации, в которой по существу можно было указать на несоответствие положений специального закона положениям действующего ГК <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D1C072FD26D25F78CDE37C0B5F50374C5238E9DR4UEM> РФ.
Очевидно, что складывающуюся в данной сфере правового регулирования ситуацию нельзя признать удовлетворительной. Попытки внесения изменений в действующее законодательство уже предпринимались ранее, в частности депутатами Государственной Думы О.Д. Валенчуком и М.Л. Шаккумом. Предложенный ими проект <consultantplus://offline/ref=A685E0594B87EE152B0D001432D26D25FF8ADA33C1BCA8097C9C2F8CR9UAM> Федерального закона N 304493-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд" подвергся содержательной и достаточно подробной критике в юридической литературе.
Как отмечает Д.Д. Сонина, "анализ современного законодательства позволяет выделить две наиболее значимые тенденции:
) упрощение процедуры образования земельных участков в рамках принудительного прекращения прав на землю. В частности, речь идет об изъятии части земельного участка, то есть будущего, не образованного на момент принятия решения об изъятии земельного участка, что намного рациональнее для осуществляющего изъятие органа (организации). Такая тенденция в большей степени согласуется с публичными интересами, что в ряде случаев может представлять собой угрозу для сохранения баланса частных и публичных интересов;
) расширение перечня оснований для изъятия путем принятия новых федеральных законов и сопутствующее ему упрощение процедуры изъятия в целом применительно к каждому конкретному основанию. Процедура осуществления изъятия земельных участков должна быть единообразной, обеспечивающей защиту интересов правообладателей земельных участков в полном объеме для каждого основания изъятия земельного участка".
Таким образом, налицо необходимость принятия специального федерального закона по данному вопросу, причем в нем могут и должны отдельно содержаться нормы, посвященные проведению соответствующих массовых мероприятий, а отдельно - иным возможным случаям изъятия. Так, К.П. Голованов, предлагая структуру подобного закона, говорит о необходимости включения в него понятия "изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд" в связи с отсутствием такового; понятия "государственные и муниципальные нужды", а также норм, где предусмотрены основания изъятия земельных участков для государственных нужд, к которым могут быть отнесены проведение крупномасштабных государственных мероприятий, проведение международных форумов с участием глав государств и др. Кроме того, он предлагает разделить указанные мероприятия на две группы: от двух до четырех лет - мероприятия, требующие срочной подготовки, и от четырех до восьми лет - мероприятия, не требующие срочной подготовки. Данные положения должны быть приняты во внимание при разработке соответствующего законопроекта.
.3. Пути решения и планируемые результаты
Особую актуальность для науки гражданского права в настоящее время приобретает проблема принудительного прекращения прав на земельные участки, изымаемые для государственных и муниципальных нужд. В литературе по вопросу принудительного прекращения права собственности на земельные участки при их изъятии (выкупе) для государственных и муниципальных нужд отмечается наличие множества серьезных проблем, возникающих при применении данного способа прекращения права собственности. В целом отечественное правовое регулирование изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд находится сегодня на этапе становления и нуждается в тщательной проработке. Такая проработка будет успешной при комплексном подходе к обозначенной проблеме, когда задачи решаются не только на основе собственного опыта, но и с учетом опыта иностранных государств. Рассмотрим некоторые из наиболее актуальных первостепенных проблем, представляющихся для науки гражданского права и практики ее применения наиболее значимыми.