К вопросу об административно-правовых механизмах противодействия коррупции: история и современность
Понежина Людмила Юрьевна
Понежин Михаил Юрьевич
Аннотация
административно-правовой противодействие коррупция исторический
В статье исследуются административно-правовые аспекты противодействия коррупции как социально-правового феномена, существовавшего в различные периоды истории развития российской государственности. Авторами приведены исторические этапы развития антикоррупционного законодательства, сделаны выводы об эффективности принимаемых мер. На основе анализа научных исследований авторы приходят к выводу об отсутствии единой позиции в дефиниции «коррупции», что говорит о сложности социального явления, имеющего разнообразные формы, приводятся суждения по данному вопросу.
Ключевые слова: коррупция, правонарушение, понятие, механизм, генезис, противодействие, виды коррупции, институционные механизмы.
Ponezhina Lyudmila Yurievna
Ponezhin Mikhail Yurievich
To the question of administrative-legal mechanisms of counteraction to corruption: history and contemporaneity
Abstract
The article explores administrative and legal aspects of counteracting corruption as a social and legal phenomenon that existed in different periods of history of development of the Russian statehood. The authors present the historical stages of development of anti-corruption legislation, conclusions are made about the effectiveness of the measures taken. On the basis of the analysis of scientific researches the authors come to the conclusion about the absence of a unified position in the definition of «corruption», which indicates the complexity of the social phenomenon, which has a variety of forms, the judgments on this issue are given.
Keywords: corruption, offence, concept, mechanism, genesis, counteraction, types of corruption, institutional mechanisms.
В России осуществляется планомерная деятельность по законодательному регулированию противодействия коррупции применительно к различным сферам государственной и общественной жизни. При этом традиционные трактовки коррупции как определенной совокупности уголовных деяний трансформируются в направлении восприятия коррупции в качестве негативного социального явления, дестабилизирующего современные государства и общества [1].
Правовая основа противодействия коррупции насчитывает не одно столетие. Так, еще на рубеже IX-X вв. был известен институт кормления. Его суть заключалась в материальной поддержке местных чиновников за счет автохтонного населения, т. е. общество, а не государство должно было кормить князя и его ставленников, в том числе, «умасливая» подношениями в материальном виде. Такое отношение стало причиной формирования толерантности общества и администрации к мздоимству и сформировало фундамент для коррупции в будущем.
Царем Иваном III была предпринята попытка борьбы с этим явлением, однако, нормативное закрепление такой борьбы прослеживается от правления Ивана IV. Так, в Судной грамоте за взятку для чиновников была предусмотрена ответственность в виде смертной казни. Следующим шагом по развитию законодательной базы в сфере ответственности за коррупционные деликты стало принятие Соборного уложения, в котором также (ст. 5-7) предусматривалась ответственность за вознаграждение (получение взятки) чиновников. Вместе с тем круг субъектов, подлежавших ответственности, был расширен [2].
Петр I также пытался обуздать коррупцию путем целенаправленной политики, в рамках которой им было осуществлено:
Ведение ранжирования воевод (не более двух лет на одной должности, но при обращениях жителей могло быть продлено).
Установлена ответственность за пособничество и недоносительство, т. е. появляется ответственность для соучастников.
Участие в Северной войне требовало расширения государственного аппарата, что стало причиной увеличения числа казнокрадов.
Можно отметить, что суровость наказания не являлась камнем преткновения. Так, видный деятель того времени генерал-прокурор П.И. Ягужинский отмечал, что если начнут активно претворять в жизнь уголовные законы, то не останется служителей и подданных, тем самым подчеркивая самый широкий круг потенциальных коррупционеров [3].
В 1714-1715 гг. вышло два нормативных акта, которые соответствуют тематике исследования. Указом о фискалах и их должности следовало пристальное внимание уделять деликтам против службы (что по сегодняшним критериям относится к коррупционным правонарушениям), вторым актом является Артикул Воинский, в котором были отражены нормы уголовного права за злоупотреблением властью, срывание указов, взяточничество.
К сожалению, реформирование государственного управления, в том числе борьба с коррупционными проявлениями, не нашли отклика у последователей императора. Так, Екатерина I снова ввела институт кормления на местах, оставив постоянное жалование министрам, что в глазах иностранных путешественников приравнивало служивого человека с разбойником, т. к. судейский корпус выносил решение, исходя из постулата «кто больше занесет», а чиновничий аппарат постоянно увеличивал подати самим себе для решения вопросов.
Только с правлением Екатерины II можно проследить реальные действия по борьбе коррупцией на примере Манифеста о лихоимстве. В этом документе помимо описания составов деликтов были отражены способы устранения, что может охарактеризовать этот исторический документ не только в рамках функции пресечения, но и профилактики правонарушений. Вместе с документом в период ее правления был разработан комплекс предупредительных мер, среди которых можно назвать:
Существенное увеличение жалования чиновникам.
Нравственное здоровье (правосознание).
Усиление кадрового состава служащих.
Неотвратимость наказания.
Интересным примером коррупции того
времени является факт регистратора Ренбера, который брал деньги за присягу на верность царице.
В целом правление Екатерины II связано с попыткой искоренения множества недугов общества, среди которых и коррупция, а ее идеи просвещенного абсолютизма были воплощены в законодательстве, однако полностью коррупцию искоренить не удалось [3].
Павел I по-своему видел меры противодействия коррупции. Им разработана система мер поощрения, в рамках которой были введены денежные премии и аренда имений для чиновников, а за провинности имущество чиновника продавалось с торгов. Также введена в качестве меры ответственности высылка, но каких-либо серьезных положительных действий это не принесло [4].
Александр I в период своего правления не привнес существенных изменений в законодательство, однако можно отметить ряд актов, которые были направлены на противодействие коррупции. Так, в 1801 г. издается Высочайший Указ, в котором вводятся запреты на принятие в дар любых вещей и угощений, которые даруются от общественных доходов. Вместе с тем попытки систематизировать законодательство не предпринимались. По мнению Н.С. Таганцева «законодательство все продолжало развиваться путем сепаратных указов, внося хаос и неурядицу в судебную практику, служа главной опорой лихоимству и неправосудию» [5].
Николай I в период правления принимает Свод законов Российской Империи, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором имелась отдельная глава, посвященная «мздоимсту (принятие взятки для дела законного) и лихоимству (для дела незаконного)». Был введен запрет на принятие подарков близкими родственниками чиновника. Также при осуждении в качестве морального наказания организовывалась публикация в газетах проступка.
Для исследования считаем важным отметить, что новацией стало введение не только уголовных, но и исправительных работ, а тяжесть кары зависела от размера причиненного ущерба.
Александр II провел ряд реформ, включая судебную и земскую. Стала внедряться система декларирования имущества посредством издания «Списка гражданских чинов ведомства». Например, в Формулярном списке чинов гражданского ведомства были записи следующего содержания: Николай Владимирович Ковернинский, 1865 г.р., Полицейский надзиратель или Менде Карл Иванович в службе с 1812 г., в должности с 1812, тайный советник с 1855, по Морскому ведомству, а далее указывались доходы и имущество: жалование - 1715 руб., квартира - 714 руб., экипаж - 285 руб., пенсия по особому Высочайшему повелению - 1714 руб., имущество - деревня [6].
Такие списки рассылались во все губернии, и зачастую на местах общество видело несоответствие доходов и расходов чиновника, после чего уже писались жалобы в столицу. Как мы видим, декларирование служащими своих доходов не является новацией современной России.
Преемник Александр ІІІ столкнулся с такими же проблемами, как и его предшественник, что инициировало его на ряд заградительных мер. Был введен запрет на участие государственных служащих в частных коммерческих обществах, в том числе в правлении.
Также была начата реформа уголовного законодательства, обсуждался вопрос лихоимства, однако, к сожалению, можно признать, что реформа не могла быть полностью реализована, т. к. одним из источников злоупотреблений были приближенные к императору, в том числе его родственники, занимавшие высшие государственные посты.
Только при правлении Николая II реформирование уголовного законодательства было завершено путем принятия Уложения о наказаниях, в котором были дифференцированы составы лихоимства и взяточничества (ст. 664 и 665 Уложения), также предусматривалась замена денежной пени (штрафа) на арест в случае неуплаты в течение месяца [6].
Русско-японская война 1905 г. послужила лакмусовой бумажкой, показавшей всю неприглядность действительности от формирования военных заказов за вознаграждение до продажи высших должностей в органах военной и публичной администрации, что косвенно повлияло на поражение в войне и на настроение общества и его отношение к самодержцу. Ситуация практически повторилась в ходе первой мировой войны, что детерминировало социально-экономический кризис, приведший к революции и гражданской войне.
Анализ законодательства Российской империи показывает, что принятие только изменений в нормативные акты в незначительной степени оказывало действие на снижение коррупции, т. е. на протяжении десяти столетий коррупция воспринималась в качестве того или иного состава преступления (проступка), а не как криминологическое (социальное) явление. Это предопределило установление социальных практик, которые в конечном итоге подорвали устои государственного строя и моральные ценности.
Революционные события изменили не только царский режим, но и нивелировали лейтмотив системы должностей (табель о рангах), а решением ВЦИК СНК РСФСР для всего населения были упразднены сословия и чины, всех стали именовать - гражданин Российской Республики. Социальная программа Советского государства была направлена на борьбу с буржуазным государственным аппаратом, привилегиями, что в конечно итоге свелось к поговорке «кто был никем - стал всем», борьбе с идеологическими противниками.
Стоит обратить внимание, что первый зафиксированный случай попытки мздоимства был зафиксирован уже в 1917 г., когда член ревтрибунала вымогал деньги за освобождение арестованного.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила новый государственный строй на базе коммунистической идеологии, в котором отражались следующие постулаты: во-первых, новые представительные органы (монизм) - Советы; во-вторых, переход от частной к государственной форме собственности; в-третьих, отрицание классового общества, как отмечал П.И. Стучка, по сути, первая Конституция являлась «документом гражданской войны» [7]. Вождь пролетариата В.И. Ленин называл мздоимство пережитком прошлого и считал необходимым ввести жесткие меры наказания. Первым шагом стало принятие декрета РСФСР от 1918 г., в котором была введена уголовная ответственность за взятку, ее дачу или подстрекательство к ней. В качестве санкции предусмотрено лишение свободы до 5 лет или принудительные работы на аналогичный срок вместе с конфискацией имущества. Субъектами получения могли быть лица, состоящие на общественных или государственных должностях. Знаменательно то, что это этот документ стал первопроходцем для советской власти на пути правового регулирования ответственности за коррупционные правонарушения.
Следующим шагом стало принятие декрета СНК РСФСР «О борьбе со взяточничеством» от 1921 г., в котором помимо санкций были предусмотрены предупредительные меры. При сообщении о вымогательстве лицо не привлекалось к ответственности за дачу взятки. Также в документе были отражены признаки преступления. Этот декрет стал основой для уголовного кодекса 1922 г. При этом последний ужесточил меры ответственности, крайней из которых являлась смертная казнь, т. к. считалось, что деликт должен быть полностью искоренен в коммунистическом обществе. Принятый в 1924 г. уголовный кодекс не изменил вектор ответственности, и только в ознаменование 10-й годовщины революции наказание было ликвидировано.
Привлекает внимание в аспекте проблематики нашего исследования письмо Ф.Э. Дзержинского в Политбюро ЦК РКП(б) от 1922 г., в котором указывается на факт принятия счетов с пометкой «взятка» от служащих для продвижения грузов без промедления. Им же отмечается, что взятка стала обыденностью, в том числе и среди партийной среды [7].
Одной из мер воспитательного воздействия того периода являлось сообщение в СМИ о данных дела и времени его рассмотрения. Также были введены ящики, куда каждый работник мог опустить сообщение о факте мздоимства или взяточничества. В качестве административно-правового механизма противодействия коррупции стал запрет на аванс при заключении контракта для выполнения государственных нужд, а также меры, связанные с улучшением социального обеспечения и быта госслужащих.