Статья по теме:
Комплексная оценка результативности и эффективности санитарно-эпидемиологического надзора
Добролюбова Елена Игоревна, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, ведущий научный сотрудник, кандидат экономических наук. Российская Федерация,
Южаков Владимир Николаевич, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, директор научно-исследовательского центра «Центр технологий государственного управления» ИПЭИ, доктор философских наук, профессор. Российская Федерация
Аннотация
Введение. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности на основе внедрения риск-ориентированных подходов является актуальным направлением реформ государственного управления как в России, так и за рубежом. Традиционно оценка результативности данного направления проводится исходя из показателей интенсивности государственного контроля (количества проверок), а оценка рисков в подконтрольных сферах проводится на основе статистических показателей, частично зависимых и от органов государственного контроля.
Для получения сбалансированной оценки результативности и эффективности государственного контроля важно учитывать и иные источники данных, отражающие позицию граждан и предпринимательского сообщества. Цель. Целью исследования является проведение комплексной оценки результативности и эффективности санитарно-эпидемиологического надзора на основе использования как статистических данных, так и результатов социологических исследований, отражающих позицию граждан и бизнеса.
Методы. В исследовании использована авторская методика комплексной оценки результативности и эффективности государственного контроля.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в комплексной оценке результативности и эффективности санитарно-эпидемиологического надзора, учитывающая различные источники данных и позволяющая оценить прогресс реализации реформы государственного контроля в данной сфере. Результаты. Итоги исследования свидетельствуют в целом о росте результативности и бюджетной эффективности санитарно-эпидемиологического надзора за последние годы реализации реформы. При этом на уровне промежуточных и непосредственных результатов отмечаются разнонаправленные тенденции, а рост совокупных издержек бизнеса и государства опережает рост достигаемых результатов.
Выводы. Применение комплексной методики оценки результативности и эффективности государственного контроля позволяет получить надежные данные, характеризующие реальное положение дел в рассматриваемой сфере. Дальнейшее повышение результативности и эффективности санитарно-эпидемиологического надзора требует расширения сферы применения риск-ориентированных подходов и повышения качества рассмотрения обращений граждан, столкнувшихся с рисками причинения вреда.
Ключевые понятия: государственное управление, контрольно-надзорная деятельность, результативность, санитарно-эпидемиологический надзор, социологические исследования, эффективность.
Введение
санитарный эпидемиологический надзор
Совершенствование контрольно-надзорной деятельности (далее -- КНД) государства, направленное на минимизацию рисков причинения вреда в связи с хозяйственной деятельностью, занимает важное место в повестке реформ государственного управления как в России1, так и в зарубежных странах [15]. Для обеспечения мониторинга и оценки как КНД, так и ее реформы была утверждена Базовая модель определения показателей результативности и эффективности КНД (далее -- Базовая модель), предполагающая использование статистических показателей о количестве случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям (смертности, заболеваемости, объема материального ущерба от контролируемых причин).
Первые итоги применения данной модели свидетельствуют о ее значимых недостатках [2]. Так, органы власти столкнулись со сложностями при определении конкретных охраняемых законом ценностей, на защиту которых направлены конкретные виды КНД, а также при формировании измеряемых показателей результативности для характеристики степени защищенности таких ценностей [13]. В тех случаях, когда показатели результативности были определены и утверждены контрольно-надзорными органами (далее -- КНО), при последующей оценке их достижения отмечались значительные разрывы между данными ведомственной статистики и иными источниками информации о частоте случаев причинения вреда в соответствующих сферах, что связано с «латентным» характером данных показателей: случаи причинения вреда выявляются непосредственно в рамках проверочных мероприятий, и частота их фиксации непосредственно зависит от деятельности органов контроля [12].
Важным недостатком базовой модели является и отсутствие показателей, результативности, позволяющих оценивать профилактическую деятельность КНО по предотвращению угроз причинения вреда охраняемым законом ценностям [7]. Следует также отметить, что несмотря на значительное число показателей, включенных в Базовую модель, она слабо учитывает деятельность КНО, связанную с взаимодействием с гражданами, обращающимися в эти органы за защитой от рисков: хотя модель предусматривает использование показателей, отражающих восприятие КНД обществом, такие показатели отнесены к индикативным (в отличие, например, от показателей, характеризующих уровень административной нагрузки на бизнес и оцениваемых в целом для всех видов КНД), а единая методология их расчета отсутствует.
Анализ материалов официального мониторинга реформы КНД [1; 10] и дополняющих его исследований [4; 8] показывает, что основное внимание уделяется вопросам влияния КНД государства на бизнес, тогда как реальная оценка снижения рисков причинения вреда в подконтрольных сферах не проводится.
Эта проблема особенно значима для сферы санитарно-эпидемиологического надзора, направленного на минимизацию рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан в сфере продовольственной безопасности, снижение заболеваемости и смертности от паразитарных и инфекционных заболеваний, а также сокращение пищевых отравлений. Отраслевые исследования результативности данного вида надзора показывают значимость учета показателей предотвращенного в результате деятельности Роспотребнадзора ущерба [9; 11], развитие системы санитарно-гигиенического мониторинга и ее использования в рамках внедрения риск-ориентированных подходов к КНД государства [5; 6]. Однако указанные исследования основываются на анализе и моделировании статистических данных и в этой связи не позволяют решить проблему «латентных» показателей при проведении оценки.
Одним из возможных путей решения рассматриваемой проблемы является дополнение анализа статистических данных инструментами внешней оценки КНД государства, позволяющей оценивать результативность госконтроля с позиции внешних по отношению к КНО субъектов -- граждан и бизнеса.
Важность проведения внешней оценки, позволяющей увидеть реальное положение дел, признается на уровне международных организаций [24] и находит практическое применение в зарубежных странах, в том числе в сфере безопасности продуктов питания и санитарно-эпидемиологического надзора.
Так, значительное внимание подобным исследованиям уделяется в Китае, в том числе, для оценки необходимости отслеживания источников происхождения продукции [27], сертификации продовольствия [23], в Словакии и Японии для оценки восприятия потребителями безопасности продуктов питания [22; 25] в Бразилии -- для оценки качества скоринговой системы, внедренной для оценки безопасности объектов общественного питания в преддверии Чемпионата мира по футболу 2014 г. [17]. Помимо оценки конкретных инициатив проводятся также исследования, направленные на выявление взаимосвязи между ресурсным обеспечением КНО и удовлетворенностью граждан уровнем безопасности продуктов питания [20]. Важным направлением исследований является и оценка взаимосвязи между оценкой безопасности продуктов питания гражданами и их готовности к дополнительным расходам на повышение уровня безопасности [14].
Целью настоящего исследования является проведение комплексной оценки результативности и эффективности санитарно-эпидемиологического надзора на основе использования как статистических данных, так и результатов социологических исследований, отражающих позицию граждан и бизнеса. Ключевой гипотезой исследования является повышение результативности и эффективности данного вида надзора по итогам реализации мер по реформированию и совершенствованию КНД государства.
Основная часть
Методы и материалы
Методика комплексной оценки результативности и эффективности КНД государства (далее -- комплексная методика) была разработана авторами [3] и апробирована на старте реформы КНД [19]. Комплексная методика предусматривает оценку конечных общественно значимых, промежуточных и непосредственных результатов КНД государства, а также оценку эффективности государственного контроля на основе соотнесения достигаемых результатов и затрачиваемых ресурсов.
Конечные результаты КНД, закрепленные в законодательстве о государственном контроле (надзоре), связаны с минимизацией рисков причинения вреда общественно значимым (охраняемым законом) ценностям.
Безусловно, на динамику конечных результатов КНД влияют различные факторы. Так, заболеваемость инфекционными и паразитарными заболеваниями зависит не только от соблюдения санитарных требований производителями, поставщиками и продавцами продукции, но и от условий хранения приобретенных продуктов, соблюдения гражданами гигиенических и санитарных требований.
В этой связи важно выделять и группу промежуточных результатов, отражающих вклад КНД в достижение конечных результатов по минимизации рисков, связанных с хозяйственной деятельностью граждан и организаций.
Наконец, для оценки результативности КНД важны и непосредственные результаты, отражающие информированность хозяйствующих субъектов об установленных обязательных требованиях, степень соблюдения таких требований и устранения выявленных нарушений, согласия с результатами проверок и законности КНД. Важно учитывать, что с КНО взаимодействуют не только хозяйствующие субъекты, но и граждане, обращающиеся в органы государственной власти для защиты от различных рисков.
Количественная оценка конечных, промежуточных и непосредственных результатов осуществляется на основе расчета индексов результативности по формуле (1)
где г( -- индекс динамики /-го показателя, отражающего, соответственно, конечные, промежуточные или непосредственны к -- удельный вес данного показателя в общем индексе результативности.
При этом индекс динамики показателей рассчитывается с учетом желаемой тенденции развития показателя. Так, если желаемой тенденцией развития показателя является снижение его значений (например, заболеваемости, смертности и т. д.), индекс динамики показателя рассчитывается по формуле (2)
где р0 -- значение показателя в базовом периоде, р{ -- значение показателя в отчетном периоде.
Если желаемой тенденцией развития показателя является рост значений (например, показатели, характеризующие оценку гражданами уровня защищенности от контролируемых рисков или степень согласия хозяйствующих субъектов с результатами проверки), индекс динамики показателя рассчитывается по формуле (3)
где p0-- значение показателя в базовом периоде, pt-- значение показателя в отчетном периоде.
Для получения интегральной оценки учитываются все уровни результатов (конечные, промежуточные и непосредственные) с соответствующими удельными весами (рис. 1).
Интегральный индекс результативности рассчитывается по формуле (4)
где Io-- индекс конечных общественно значимых результатов, ^ -- индекс промежуточных результатов и In-- индекс непосредственных результатов (все индексы рассчитываются по формуле (1), приведенной выше).
В составе каждой группы результатов (конечные, промежуточные, непосредственные) в рамках комплексной оценки результативности КНД используются несколько показателей результативности.
Показатели, рассчитываемые на основе источников данных, независимых от КНО, принимаются с более высоким удельным весом, чем показатели, источниками которых является административная информация КНО.
В соответствии с первоначальной методикой, результативность КНД государства оценивалась только на основе статистических данных (данных государственной отраслевой статистики и данных КНО, представляемых по форме «1-контроль») и результатов опросов хозяйствующих субъектов. Введение с 2018 г. практики проведения опросов граждан позволяет учесть и их позицию при оценке конечных, промежуточных и непосредственных результатов КНД государства (рис. 2).
Рис. 1 - Вклад различных уровней результатов в интегральную оценку результативности КНД Источник: составлено авторами.
Комплексный характер оценки результативности и эффективности связан с учетом в рамках оценки интересов всех заинтересованных сторон КНД (граждан, бизнеса и государства).
Комплексная методика учитывает и дополняет подходы, определенные в Базовой модели. Так, ключевые показатели результативности КНД группы А, определенные в соответствии с этой моралью, учитываются в составе показателей конечных результатов в рисках комплексной оценки. При этом состав показателей конечных результатов дополнен данным.