Статья: Комплексная оценка результативности и эффективности санитарно-эпидемиологического надзора

Источник: расчеты авторов на основе данных формы 1-контроль, опубликованных в ГАС «Управление» и социологических опросов.

Приведенные в табл. 3 расчеты показывают, что динамика результативности на уровне непосредственных результатов санитарно-эпидемиологического надзора существенно уступает индексам результативности, полученным для конечных и промежуточных результатов. По сравнению с базовым периодом уровень результативности вырос лишь на 4,39 %.

Особенно тревожны тенденции снижения доли хозяйствующих субъектов, согласных с результатами проведенных проверок, а также доли предпринимателей, устранивших все выявленные нарушения. Снижение значений по данным показателям одновременно с сокращением доли хозяйствующих субъектов, отмечающих влияние санитарно-эпидемиологического надзора на уровень рисков в подконтрольной сфере, свидетельствует о недостаточной ориентации деятельности КНО на минимизацию рисков причинения вреда.

На основе оценки конечных, промежуточных и непосредственных результатов может быть рассчитан интегральный индекс результативности санитарно-эпидемиологического надзора (табл. 4).

Таблица 4 - Расчет интегрального индекса результативности санитарно-эпидемиологического надзора

Источник: расчеты авторов.

По результатам проведенных расчетов, интегральный индекс результативности составляет 112,79 %. Значение показателя, превышающего 100 %, свидетельствует в целом о росте результативности санитарно-эпидемиологического надзора за период реформы КНД. Однако важно учитывать, что такой рост достигнут в основном за счет улучшения конечных общественно значимых результатов. Объем бюджетных расходов на осуществление КНД рассчитывается в разрезе КНО и ежегодно обобщается в составе докладов Минэкономразвития России. Так, в 2016 г. объем расходов на осуществление КНД в Роспотребнадзоре составил 7795,6 млн руб., в 2019 г. -- 8775,7 млн руб. С учетом индекса-дефлятора (1,249), отмечается снижение объема бюджетных расходов на осуществление КНД в реальном выражении на п.п. (индекс роста бюджетных расходов составляет 90,1 %). Для оценки эффективности санитарно-эпидемиологического надзора необходимо рассмотреть динамику расходов бизнеса и государства, связанных с КНД.

Для оценки административных расходов бизнеса учитываются:

трудозатраты персонала, связанные с проведением проверок;

материальные затраты, связанные с проведением проверок (с учетом доли хозяйствующих субъектов, которые понесли значительные материальные затраты при проведении проверок);

неформальные платежи в рамках проведения проверок (с учетом частоты неформальных платежей).

Результаты расчета административных издержек бизнеса приведены в табл. 5.

Таблица 5 - Административные издержки бизнеса, связанные с санитарно-эпидемиологическим надзором

* Под частотой неформальных платежей понимается доля хозяйствующих субъектов, которым приходилось при проведении проверок дарить подарки либо передавать иное вознаграждение представителям КНО. Показатель получен на основе социологических опросов хозяйствующих субъектов.

** Использовано количество проверок Роспотребнадзора в году, предшествующем году проведения опроса (т. е. соответственно в 2016 г. и 2019 г.).

Источник: расчеты авторов по данным Росстата и социологических опросов хозяйствующих субъектов.

Как показывают результаты расчетов, по итогам опроса 2020 г. оценка уровня административных издержек бизнеса, связанных с осуществлением санитарно-эпидемиологического надзора, существенно возросла. Причем рост отмечается по всем компонентам административных расходов: и по тру дозатратам, и по материальным затратам, и по неформальным платежам (даже с учетом некоторого снижения их частоты). С учетом индекса-дефлятора, индекс роста административных расходов бизнеса, связанных с осуществлением санитарно-эпидемиологического надзора, составил 274,3 %. Если учитывать совокупные расходы государства и бизнеса на осуществление КНД, индекс роста расходов составит 131,7 %.

Соответственно, оценка эффективности санитарно-эпидемиологического надзора на основе сопоставления динамики результатов и расходов зависит от того, учитываются ли в составе расходов только бюджетные расходы или принимаются во внимание и затраты бизнеса. При учете только бюджетных расходов отмечается опережающий рост результативности (интегральный показатель результативности составляет 112,79 %) по сравнению с изменением объема бюджетных расходов (с учетом инфляции индекс роста расходов составляет 90,1 %). При таком соотношении можно говорить о росте эффективности санитарно-эпидемиологического надзора на 25,2 %.

Однако если принять во внимание и расходы бизнеса, связанные с данным видом КНД, оценка принципиально меняется. Индекс роста совокупных расходов составляет %, что выше, чем интегральный индекс результативности (112,79 %). Как следствие, эффективность КНД при учете динамики расходов государства и бизнеса составляет 85,64 %, что показывает ее снижение на 14,4 п.п.

Обсуждение

В целом, по итогам комплексной оценки результативности санитарно-эпидемиологического надзора можно сделать следующие выводы.

Во-первых, рассматриваемый вид КНД слабо влияет на реальный уровень рисков в подконтрольной сфере: риск причинения вреда здоровью по причинам, на минимизацию которых направлен санитарно-эпидемиологический надзор, во много раз превышает число зафиксированных Роспотребнадзором случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан. Более того, разрыв между данными показателями увеличивается.

Во-вторых, при в целом положительной динамике показателей конечных результатов, рассчитанных как на основе статистических данных, так и на основе данных социологических исследований граждан, анализ динамики промежуточных и непосредственных результатов демонстрирует разнонаправленные тенденции. Оценка бизнесом влияния санитарно-эпидемиологического надзора на снижение рисков жизни и здоровью граждан снижается вместе со снижением уровня устранения выявленных нарушений и согласия с результатами проверок.

Данная тенденция контрастирует с результатами аналогичных зарубежных исследований.

Так, если в России лишь 23,9 % опрошенных предпринимателей отмечают, что по итогам проверок Роспотребнадзора безопасность их продукции повысилась, в Финляндии 78,8 % проверенных предприятий пищевой промышленности указывают на наличие влияния проверок и реализованных по их итогам мер на рост безопасности продукции [21]. Примеры внедрения практик оценки рисков в сфере общественного питания в зарубежных странах также показывают более значительный рост соблюдения обязательных требований [26] по сравнению с результатами, полученными по итогам комплексной оценки в России.

Результаты комплексной оценки свидетельствуют о том, что применение риск-ориентированного подхода исключительно для установления периодичности плановых проверок может быть недостаточно. Практика деятельности аналогичных КНО в зарубежных странах, использующих для оценки рисков и осуществления внеплановых проверок бизнеса отзывы потребителей на основе анализа данных социальных сетей с применением технологий искусственного интеллекта [18], показывает, что такой более комплексный подход к оценке рисков дает положительные результаты. О важности применения риск-ориентированных подходов и непосредственно при проведении проверки для контроля исполнения наиболее значимых с точки зрения безопасности обязательных требований законодательства и при принятии решений о применении санкций свидетельствует и опыт европейских стран [16].

Частота обращений граждан в Роспотребнадзор при столкновении с необходимостью защиты от рисков в сфере безопасности продуктов питания остается низкой; результативность таких обращений за последние годы не претерпела существенных изменений.

В целом результаты комплексной оценки свидетельствуют о росте результативности санитарно-эпидемиологического надзора по сравнению с базовым периодом до начала реформы. Однако такие результаты достигнуты в основном за счет снижения заболеваемости паразитарными заболеваниями и частоты пищевых отравлений, а также за счет снижения частоты столкновения граждан с рисками и с ростом оценки уровня защищенности в сфере продовольственной безопасности. При этом динамика результативности промежуточных и непосредственных результатов незначительна.

В-третьих, при снижении (в реальном выражении) бюджетных расходов на осуществление санитарно-эпидемиологического надзора административные расходы бизнеса, связанные с данным видом КНД существенно выросли. Если учитывать динамику совокупных расходов государства и бизнеса можно говорить о снижении эффективности осуществления санитарно-эпидемиологического надзора: рост совокупных расходов на данный вид КНД опережает рост его результативности.

Заключение

Проведенное исследование демонстрирует важность комплексного подхода к мониторингу и оценке результативности и эффективности КНД государства и необходимость использования различных источников информации для проведения такой оценки.

Если динамика статистических данных о заболеваемости и смертности, а также оценок гражданами уровня защищенности от рисков в сфере продовольственной безопасности в целом свидетельствуют в пользу роста результативности санитарно-эпидемиологического надзора, то результаты опросов хозяйствующих субъектов, напротив, свидетельствуют о снижении оценки влияния санитарно-эпидемиологического надзора на безопасность продукции и риски причинения вреда в связи с осуществлением хозяйственной деятельности. Таким образом, можно предположить, что повышение уровня защищенности в подконтрольной сфере происходит в основном за счет факторов, не связанных непосредственно с деятельностью Роспотребнадзора.

Реформа КНД оказала положительное влияние на повышение бюджетной эффективности санитарно-эпидемиологического надзора за последние годы, однако снижение издержек государства происходит на фоне роста административных издержек бизнеса. При учете совокупной динамики расходов государства и бизнеса, связанных с санитарно-эпидемиологическим надзором, отмечается опережающий рост издержек по сравнению с ростом результативности КНД. Таким образом, совокупная эффективность санитарно-эпидемиологического надзора за последние три года снизилась.

Повышение результативности санитарно-эпидемиологического надзора связано как с дальнейшим внедрением риск-ориентированных подходов, так и с повышением результативности рассмотрения обращений граждан при их столкновении с рисками.

Литература

1. Результаты оценки административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность (второй замер, 2018) // Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. URL: https://ac.gov.ru/arcЫve/fMes/rantent/20043/ad-nagшzka-knd- pdf.pdf (датаобращения: 01.10.2020)

2. Ганус А.А. Реформа контрольно-надзорной деятельности государственной власти в России и оценка ее эффективности // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2018.№ 3 (40). С. 15--19.

3. Добролюбова Е. И., Южаков В. Н. Оценка результативности контрольно-надзорной деятельности: анализ практики и методические рекомендации. М.: Дело, 2017. 174 с

4. Доклад Уполномоченного Президента РФ по защите прав предпринимателей 2018 г.