Материал: lekcii_pravovedenie (2)

Бюджет всегда связан с государством или муниципальными образованиями и являетси их атрибутом. Признак атрибутивности в данном случае предполагает, с одной стороны, то, что без него государство теряет свои сущностные черты, с другой стороны , то, что он принадлежит всему государству и его населению, но не его отдельным представителям. Вместе с тем характеристики государства обусловливают характеристики бюджета, содержание бюджета определяется функциями и признаками государства, целями государственного управления. Как неотьемлемый признак государства бюджет вместе с налогами обеспечивает осуществление его суверенитета путем создания финансовой основы для деятельности государства и местного самоуправления, выполнения ими своих функций.

Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений

Нормы права, регулирующие отношения, связанные с бюджетом и внебюджетными фондами, занимают центральное место в системе финансового права. Как подотрасль финансового права бюджетное право есть совокупность правовых норм, регулирующих финансовые отношения по поводу формирования распределения и использования федерального, региональных, местных бюджетов, а также отношений по поводу формиров,I ния доходов и осуществления расходов из государственны ~ внебюджетных фондов. Специфика бюджетного права обусловлена предметом правового регулирования.

Как отдельная группа норм в рамках финансового права бюджетное право само имеет сложное строение и выступает как система. К элементам системы бюджетного права относятся группы правовых норм, определяющие отношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов, бюджетному регулированию, бюджетной классификации, межбюджетные отношения и др. Нормы бюджетного права устанавливают основы бюджетного устройства, структуру бюджетной системы Российской Федерации, роль и компетенцию каждоп структурного звена этой системы. Нормы бюджетного права также определяют объемы бюджетов и внебюджетных фондов на всех уровнях, перечень, порядок и принципы формирования доходов и осушествления расходов, порядок их распределения между звеньями бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетного права. Кроме того, эта группа правовых норм устанавливает бюджетный процесс, а именно - порядок: составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления и утверждения отчетов об их исполнении.

Поскольку отношения между субъектами бюджетных отношений построены на властной основе, ныполняют управленческие задачи, то нормы бюджетного права имеют преимущественно императивный характер. Их содержание, как правило, заключается в обязывании одного из субъектов совершить определенные действия. Они не предполагают предоставленис сторонам правоотношения возможности по своему усмотрению изменять содержание евоих прав и обязанностей. Применяемые в бюджетном праве в незначительном количестве диспозитивные нормы допускают возможность выбора уполномоченным органом государственного управления наиболее оптимального варианта реализации какой-либо обязанности, предписанной императивной нормой права. При этом возможность конкретизации или самостоятельного выбора вариантои деятельности также носит строго ограниченный характер.

В рамках бюджетного права принято выделять материальные нормы права, содержащие количественные параметры бюджетов, и процессуальные нормы права, устанавливающие порядок бюджетного процесса. Материальные нормы бюджетного права определяют в стоимостной форме состав доходов и направления расходов каждого из уровней бюджета, механизм взаимоотношений между бюджетами и т. п. Процессуальные нормы определяют формы и порядок работы с бюджетом.

Источники бюджетного права. Бюджетное законодательство основывается на Конституции РФ и состоит из законов федерального, регионального уровней, а также нормативных правовых актов местного уровня. Основу бюджетноrо законодательства составляет Бюджетный кодекс РФ, который содержит весь комплекс правового регулирования отношений, связанных с функционированием бюджетной системы страны. Его положения и принципы определяют содержание всех других нормативных правовых актов, входящих в бюджетное законодательство на федеральном, региональном и местном уровнях. Также следует учитывать принцип приоритета положений международного права. Если положениями международных договоров, заключенных Российской Федерацией, установлены иные правила, нежели те, которые предусмотрены бюджетным законодательством, то применяются положения международных договоров (ст. 4 БК РФ).

Бюджетное законодательство делится на общую и особенную части бюджетного права.

К общей части относятся нормативные акты, регулирующие в целом бюджетные правоотношения. Бюджетный кодекс РФ представляет собой правовую основу функционирования бюджетной системы Российской Федерации, устанавливает общие принципы ее правового регулирования, определяет порядок возникновения, изменения и прекращении бюджетных правоотношений и правовое положение субъектов этих отношений. Бюджетный кодекс РФ также определяет порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства. Ранее действовавшее законодательство практически не имело норм, содержание которых было бы связано с ответственностью участников бюджетного процесса за неполвое или несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, отказ от введения секвестра и другие бюджетные правонарушения.

Особенную часть бюджетного права образуют нормативные акты, определяющие количественные характеристики бюджета того или иного уровня на очередной год. B их число входят ежегодно принимаемые законы и нормативные правовые акты на местном уровне o принятии бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Специфика этих нормативных актов состоит в том, что они принимаются только на один финансовый год, a также в том, что они подлежат опубликованию немедленно после их принятия и подписания в установленном порядке. Нормы этой группы действуют только в период действия самого закона (решения) o бюджете, т. е. в течение одного года. При этом закон o бюджете на очередной год, как правило, содержит не только нормативные, но и индивидуaльные предписания, не носящие нормативного характера.

B соответствии c государственным устройством Российской Федерации и особым статусом органов местного самоуправления как разновидности публичной власти, бюджетное законодaтельство имеет три уровня (формирующиеся подсистемы бюджетного законодательства при сохранении признаков единства системы всего законодательства и ведущей роли федерального бюджетного законодательства). Это не парaллельные направления в законодательстве, а тесно связанные между собой массивы нормативных правовых актов, имеющих некоторую специфику, обусловленную содержанием и уровнем публичной власти.

Первую подгруппу образует федерaльное бюджетное законодательство, состоящее из Бюджетного кодекса РФ, иных принятых в соответствии с ним федеральных законов, в том числе ежегодно принимаемых законов o федерaльном бюджете на очередной год.

Вторая подгруппа - это бюджетное законодательство субъектов РФ, которое состоит из принятых в соответствии c Бюджетным кодексом РФ законодательными органами власти субъектов РФ законов субъектов РФ, в том числе законов o бюджете субъекта РФ на очередной год. Поскольку Конституция РФ и все другое законодательство Российской Федeрации имеют прямое действие на территории каждого субъекта РФ, то в категории правовых источников, регулирующих бюджетные правоотношения на его территории, следует назвать сaму Конституцию РФ и другие федеральные законы и подзаконные нормативные прaвовые акты. Вместе c нормативными правовыми aктами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного сaмоуправления федерaльное бюджетное законодатeльство составляет единую правовую систему регулирования бюджетных отношений на уровне субъекта РФ.

Третью подгруппу образует бюджетное законодательство органов местного самоуправления, которое состоит из нормативных прaвовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе нормативных правовых актов o местных бюджетах на соответствующий год, принятых в соответствии c Бюджетным кодексом РФ представительными органами местного самоуправления.

Бюджетное законодательство не включает в себя подзаконные нормативные правовые акты, принятые исполнительными органами власти на федеральном и регионaльном уровнях государства, а также нормативные правовые акты, принятые исполнитeльными органами власти местного самоуправления (ст. 2 БК РФ). Таким образом, бюджетное законодательство понимается в узком смысле слова, поскольку включaет в себя только нормативные правовые акты, принятые законодательными либо представительными органами власти. Бюджетный кодекс РФ определяет режим принятии подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Тaкие aкты принимaются Президентом РФ, Правительством РФ и другими исполнительными органами власти на федеральном уровне, органами госудaрственной власти, включая исполнительные оргaны власти на уровне субъектов РФ, оргaнaми местного самоупрaвления, включaя исполнительные оргaны влaсти на уровне муниципaльных обрaзований. Указанные подзаконные нормативные правовые aкты не должны противоречить бюджетному законодательству.

B процессе функционирования бюджетов и государственных внебюджетных фондов при активном учaстии государствa и муниципaльных образовaний (точнее, в силу их предписаний) складываются, прекращаются или изменяются бюджетные отношения. Бюджетные отношения складываются в, силу проявления воли органов государственной влaсти и органов местного самоуправления, которые инициируют эти отношения и одновременно обусловливают субординацию между их сторонами. Одна сторона этих отношений всегда представлена как уполномоченный орган государства или муниципального образования, имеющий право давать предписания, а другая сторона наделяется обязанностью иыполнить это предписание. Государство и муниципальные образования свое участие в бюджетных отношениях закреплиют посредством праиового оформлении, путем определения статуса их участников и порядка их осуществления. Поэтому бюджетные отношения, урегулированные нормами права, являются правоотношениями. Содержанием бюджетных правоотношений выступают права и обязанности сторон, которые осуществляются в реальной действительности, причем права и обязанности отражают объект правоотношения и метод их правоиого регулирования. В основном праиа и обязанности субъектов бюджетных праиоотношений определяются нормативными праиовыми актами, в меньшей степени - индивидуальными правовыми актами.

Для функционирования бюджетных отношений характерен метод централизованного регулирования, что предполагает отсутствие, как правило, у их участников права выбрать по своему усмотрению вариант поведения. Эти правоотношения имеют значительную степень детазгизации правового регулирования деятельности как тех, кому адресовано предписание, так и тех, кто дает эти предписания. Специфика правового регулирования бюджетных правоотношений предполагает равное воздействие закона на исполнителей и руководителей. Уполномоченные органы государства не вправе в своих действиях выйти за рамки закона.

Таким образом, бюджетные правоотношения есть урегулированные нормами права отношения между субъектами по поводу формирования бюджетных доходов, последующего распределения и расходования средств из бюджетов, а также внебюджетных фондов федерального, регионального уровней. Как и большинство других финансовых правоотношений, бюджетные правоотношения есть властеотношения, которые предполагают юридическое неравенство сторон, возможность одной стороны давать предписания, подлежащие обязательному исполнению, второй стороне. При этом их участие в бюджетных правоотношениях предусмотрено законом или иным нормативным правовым актом. Бюджетные правоотношения относятся к категории ежегодно возобновляемых, поскольку реализуются в рамках финансового года вместе с исполнением бюджетов.

Бюджетные правоотношения классифицируются по различным основаниям на отдельные группы. В зависимости от уровня бюджета можно выделить федеральные, региональные и местные бюджетные отношения. Как их специфическую разновидность можно выделить группу межбюджетных отношений. По содержательному признаку принято иыделять отношения по поводу доходов, расходов, бюджетного процесса, контроля за исполнением бюджетов и применением мер ответстиенности за нарушения бюджетного законодательства. В отдельные группы можно выделить бюджетные правоотношения по поводу формирования доходов и осуществления расходов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Все общественные отношения по поводу бюджетов и государственных внебюджетных фондов складываются и процессе бюджетной деятельности. Они представляют собой конкретное содержание бюджетной деятельности. Исходя из этого, можно предположить, что бюджетная деятельность реализуется как непосредственно через бюджетные отношения, которые всегда урегулированы нормами права, так и через иные ииды правоотношений. Следует иметь в виду, что при осуществлении бюджетной деятельности государством могут складываться и иные типы правоотношений (административноправовые, гражданско-правовые и др.), которые взаимосвязанные между собой и ныполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу всей их совокупности - формирование и функционирование бюджетои и государственных инебюджетных фондов. Понятие бюджетная деятельность выступает как интегральное, включающее все виды правоотношений, которые складываются между субъектами по поводу функционирования бюджетов. Бюджетная деятельность образует определенную сферу общественной жизни - бюджетную сферу.

По своему содержанию бюджетная деятельность состоит из отдельных действий, операций целенаправленного характера, образуя основные стадии бюджетного процесса. Субъекты бюджетной деятельности каждый раз реализуют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая в свою очередь связана с реализацией функций государства. Можно сказать, что государство и муниципальные образования, осуществляя бюджетную деятельность, одновременно либо непосредственно реализуют другие управленческие задачи государства либо проводят подготовительную работу по реализации функций государства. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований является частью управленческой деятельности государства, что предполагает подчинение субъектом этой деятельности объекта. Также она представляет собой одновременно реализацию экономической и организационно-правовой функций государства. Причем правовая форма выступает определяющей формой бюджетной деятельности. Бюджетная деятельность всегда оформляется нормативными правовыми и другими юридическими актами, что делает ее одновременно юридической деятельностью.