Материал: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы

155 завоевателей, последним среди которых был Наполеон, вторгшийся на
Аппенинский полуостров в середине XVIII в. Политическое и территориальное единство Италии окончательно сформировалось к 1870 г. В качестве модели общественного управления страной была взята французская система. Вслед за двумя мировыми войнами, между которыми страна пережила двадцатилетнюю фашистскую диктатуру, был проведен референдум, итогом которого стала отмена монархии как формы правления
268
. В соответствии с принятой в 1948 г. Конституцией была провозглашена Итальянская Республика
269
Современная Италия возглавляется избираемым парламентом президентом, который назначает премьер-министра и по его представлению
Кабинет. Правительство Италии должно быть одобрено Палатой депутатов и
Сенатом итальянского парламента.
В административных целях Италия разделена на 20 областей, 95 провинций и
8000 муниципалитетов
270 268
Политические партии, участвовавшие в движении Сопротивления, на своем консультативном собрании в апреле 1945 г. высказались за коренное изменение политических институтов в стране. Во время кампании по проведению референдума Король Виктор-Эммануил III, осознав, что его прошлое сотрудничество с Б.
Муссолини угрожает его династии, 9 мая 1946 г. отрекся от престола в пользу своего сына Умберто II (1904-
1983). Наследовав королевский престол, Умберто пребывал на нем чуть больше месяца, с 9 мая по 13 июня
1946 г., став последним итальянским Королем и организатором пропагандистской кампании за сохранение монархии в стране. На референдуме 2 июня 1946 г. была отвергнута монархическая форма правления
(большинством в 54,3% против 45,7%, перевес составил 2 млн. голосов из 23,4 млн. проголосовавших). См.:
Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель профессор В.В. Маклаков. -
4- е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
На каждом уровне административного деления избираются Советы, каждый уровень имеет свою сферу действий и отдельный бюджет. Области являются сравнительно
269
Разработка Конституции проходила в сложной обстановке; ни одна из политических партий не имела абсолютного большинства в Собрании (христианские демократы - 35,2%, социалисты - 20,7%, коммунисты -
19,7%). На длительность разработки оказали влияние расхождения среди сил антифашистской коалиции, а также удаление Премьер-министром христианским демократом А. де Гаспери (1881-1954) коммунистов и социалистов из Правительства. В результате Учредительное собрание, которое должно было окончить работу 24 февраля 1947 г., просуществовало до самого конца того же года и только 22 декабря 453 голосами против 62 приняло Конституцию. Она была промульгирована 27 декабря того же года и вступила в силу 1 января 1948 г. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель профессор В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
270
Конституция Италии.

156 новым формированием в структуре итальянских органов власти, появившимся лишь в 1948 г. в качестве противовеса сложившейся системе жесткой централизации. Пять областей созданы в связи с наличием значительного культурного единства проживающего на их территории населения
271
Согласно положениям Закона о местном управлении (№ 2007 от 4 августа 1982 г.) усиливается значение как провинциальных, так и муниципальных органов власти.
. С созданием областей провинции приобрели несколько большее значение, чем просто органы управления с ограниченными автономными задачами.
272
Предполагается, что будет сформировано 120 - 130 провинций, в задачу которых войдет решение вопросов городского транспорта, охраны окружающей среды, планирование развития, включая его экономические и социальные аспекты
На практике это означает наделение регионов значительно большими полномочиями в решении местных задач и соответствующими финансами для обеспечения своей деятельности.
Провинции рассматриваются как связующее звено между муниципалитетами и областями.
273
Муниципалитеты (Comuni)
Существующие в Италии границы между муниципалитетами установлены в 1861 г. в соответствии со статутом Альбертина.
274 271
Конституция Италии. Статья 116. Фриули-Венеция-Джулия, Сардиния, Сицилия, Трентино-Альто-
Адидже/Южный Тироль и Валле-д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно соответствующим специальным статутам, установленным конституционными законами. Область
Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль включает автономные провинции Тренто и Больцано. Статья 117.
Области и автономные провинции Тренто и Больцано в сфере своей компетенции участвуют в принятии решений, имеющих отношение к коммунитарному праву. Области и провинции также обеспечивают имплементацию и исполнение международных обязательств и актов Европейского союза при соблюдении процедуры, установленной законом государства. Закон государства также устанавливает процедуры, в соответствии с которыми государство действует при замещении областей всякий раз, когда последние не исполняют свои обязательства. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. 4-е изд., - М.: Волтерс Клувер, 2003.
Все они
272
См.: Филимонова М.В., Медведев С.Н. Государственный строй Итальянской Республики. М.: МГЮА,
1985.
273
См.: Уткин Э.А., Денисов А.Ф.
Государственное и муниципальное управление. — М.: Издательство
«ЭКМОС», 2001 г.
274
Конституция от 4 марта 1848 г. устанавливала "Статут Королевства", носившая также название
Альбертинского статута (по имени Короля Сардинии Карла-Альберта (1798-1849)), - содержание которой было инспирировано французской Конституционной хартией 1830 г. Конституция 1848 г. устанавливала в

157 имеют равнозначную структуру и компетенцию, хотя на практике это не совсем так, на что повлияли различия в размерах муниципалитетов и их значении. Муниципалитет вправе решать любой вопрос местного значения при условии, что он не находится в сфере компетенции вышестоящего органа власти
275
В состав каждого муниципалитета входят три института власти:
. К областям деятельности муниципалитетов относятся санитарная служба и здравоохранение, служба общественной помощи, коммунальный жилой фонд, общественные работы, рынки и ярмарки, планирование развития региона, сохранение религиозных строений, содержание местной полиции, общественный транспорт, места общественного пользования, помощь при несчастных случаях, строительство и содержание школ и дорог, обеспечение условий для отдыха, культурной деятельности и занятий спортом, осуществление актов гражданского состояния, избирательные списки, сбор налогов и пошлин.
276 1.
Совет (consiglio comunale);
2.
Правление (giunta comunale);
3.
Мэр (sindaco).
В муниципалитетах с населением свыше 5000 жителей члены Совета избираются на основе всеобщего избирательного права и системы пропорционального представительства. При этом партии, внесенные в список стране строй парламентарной монархии. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
275
Конституция Италии. Статья 118. Выполнение административных функций относится к ведению коммун, за исключением тех, которые для обеспечения их единообразного исполнения предоставлены провинциям, столичным городам, областям и государству, при соблюдении принципов субсидиарности, дифференциации и пропорциональности. Коммуны, провинции и столичные города обладают собственными административными функциями и теми, которые им предоставлены законами государства или области в сферах их соответствующей компетенции. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В. В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.:
Волтерс Клувер, 2003.
276
Конституция Италии. Статья 121. Органами области являются областной совет, джунта и ее председатель. Областной совет осуществляет законодательную власть, которой наделена область, и другие функции, вверенные ей Конституцией и законами. Он может вносить законодательные предложения в палаты. Джунта является исполнительным органом области. Председатель джунты представляет область; руководит политикой джунты и несет за нее ответственность; промульгирует законы и издает регламентарные акты; руководит осуществлением административных функций, делегированных государством области в соответствии с инструкциями Правительства Республики. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.

158 для голосования, оказываются представленными в Совете пропорционально числу голосов, полученных ими на выборах. В муниципалитетах с населением менее 5000 человек каждый избиратель имеет право голосовать за нескольких кандидатов любого списка, при этом их число должно соответствовать четырем пятым от общего количества избираемых членов
Совета. Такой порядок гарантирует, что одна пятая мест в Совете остается за партиями меньшинства.
Муниципалитеты делятся по категориям. Для каждой категории установлена своя численность Совета, которая колеблется от 13 человек при населении менее 3000 жителей до 80 при населении более 500000 человек.
Все члены Совета избираются на пятилетний период. В функции Совета входят разработка и принятие бюджета, одобрение отчета об исполнении муниципального бюджета и ряд других вопросов финансового порядка, а также формирование политики и осуществление общего контроля за ведением местных дел.
277
Совет назначает из своего состава правление, которое работает в течение всего периода его работы и состоит из мэра, от двух, в малых муниципалитетах, до 14 членов правления и четырех кандидатов в его члены в муниципалитетах с населением более 500000 человек
278 277
См.: Местные органы власти и предпринимательство в Италии: Сборник обзоров. М.: ИНИОН, 1994.
. Этот орган отвечает за выполнение повседневных обязанностей местной администрации, разработку предложений для рассмотрения на Совете и претворение в жизнь решений Совета. Далее, правление имеет определенные полномочия на принятие решений в период между сессиями Совета. Эти решения обязательно представляются Совету на утверждение на его следующей сессии. Кроме того, правление исполняет ряд протокольных функций, ежегодно предоставляет сессии отчет о проделанной работе и принимает предварительные решения по вопросам финансовой деятельности, а также занимается кадровыми вопросами служащих муниципалитета. Каждый из
278
См.: Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии// Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С.49.

159 членов правления может быть назначен руководителем одного или нескольких отделов муниципалитета.
Избранный Советом мэр представляет его интересы в отношениях с другими органами власти, правительственными и общественными организациями, он также является председателем Совета и руководителем муниципальной администрации. В качестве муниципального официального лица он председательствует на заседаниях Совета и правления, а также следит за реализацией принятых ими решений. Он имеет право подписывать письма и другие муниципальные документы, заключаемые контракты, наблюдал при этом за соблюдением регламентации, установленных в муниципалитете, представляет муниципалитет на судебных процессах, отвечает за работу муниципальных должностных лиц и институтов. В качестве официального государственного лица он обязан обеспечивать публикацию и доведение до сведения граждан законов, регулирующих актов и информации правительства, поддерживать общественный порядок и обеспечивать безопасность граждан; составлять статистические отчеты по наиболее важным показателям; вести избирательные и призывные списки, а также осуществлять другие функции, имеющие отношение к общественным работам и обеспечению общественного благосостояния.
Кроме избранных должностных лиц, в каждом муниципалитете имеется секретарь (генеральный или исполнительный), назначаемый центральным правительством, который ведет всю текущую работу. Ему подчиняются все руководители муниципальных отделов. Хотя он отвечает за свои действия перед Советом, у него имеется право отказаться выполнить любое не соответствующее закону решение или указание, исходящие от Совета или какого-то должностного лица муниципалитета. Тем самым обеспечивается верховенство закона и беспристрастность власти, независимо от того, является ли должностное лицо избранным или назначенным. Секретарь, кроме того, обеспечивает преемственность власти в период смены

160 администрации и зачастую выступает в качестве эксперта по вопросам общественного управления и административного права.
Финансовые средства муниципалитета складываются из собственных ресурсов и государственных субсидий
279
. Местные поступления, составляющие меньшую часть бюджета, образуются за счет налогов на рекламу и пошлин на общественную информацию, налогов на собак, за счет местных отчислений и наличной собственности, платы за пользование общественной территорией, а также выплат за уборку и вывоз твердых отходов. Центральное правительство предоставляет свою помощь в виде дотаций и целевых субсидий. Они выделяются Министерством внутренних дел из находящегося в его ведении фонда, создаваемого за счет части средств, поступающих от налогов. Одна четвертая этих средств выделяется провинциям, три четвертых - муниципалитетам, пропорционально займам, предоставляемым для того, чтобы сбалансировать бюджет местных органов власти за минувший финансовый год
280
Капитальные затраты финансируются за счет продажи собственности и прав на владение собственностью, средств из завещательного отказа от недвижимости и дарений, выплат по долговым обязательствам, однако главным источником доходов являются долгосрочные кредиты. Они
. При этом распределение средств по муниципалитетам производится в соответствии с установленной законом шкалой расходов. Целевые субсидии выделяются под конкретные программы
- на образование, развитие сети яслей, детских садов, сиротских заведений, ремонт и хозяйственное обеспечение судов и других правовых институтов, ремонт и содержание местных тюрем, другие конкретные виды общественных работ.
279
Конституция Италии. Статья 119. Коммуны, провинции, столичные города и области обладают финансовой автономией по сбору и расходованию средств. Коммуны, провинции, столичные города и области обладают автономными средствами. Они устанавливают и взимают собственные налоги в соответствии с Конституцией и принципами взаимодействия с государственными финансами и налоговой системой. Они совместно участвуют в распределении государственных налогов, собираемых на их территории. См.: Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель В.В.
Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
280
См.: Шишкина Н.Э. Современные государственно-правовые проблемы муниципального управления и самоуправления в зарубежных странах (экономико-финансовый аспект). Иркутск, 1997. С.11.