Финансовая основа местного самоуправления непосредственно связана с экономической основой и является ее составной частью. Финансовая и экономическая основы являются взаимообусловленными элементами местного самоуправления, так как они представляют собой совокупность взаимосвязанных отношений, близких по сущности и назначению. Только при наличии соответствующей финансово-материальной базы органы местного самоуправления могут эффективно осуществлять управление на местах и решать задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения на местном уровне. Финансово-экономические отношения, складывающиеся в местном самоуправлении, являются по своей сути отражением финансово-экономических отношений в целом в стране. В то же время состояние финансово-экономического положения страны оказывает непосредственное влияние на состояние финансовой и экономической основ местного самоуправления. При слабой экономической и финансовой основах местного самоуправления, связанных с падением производственной сферы, в тяжелом положении пребывает вся финансово-экономическая система государства.
Понятие «финансовая основа» значительно уже, чем понятие «экономическая основа», так как «финансовые отношения» являются составной частью «экономической основы» и соотносятся соответственно как частное и общее. Но между частным и общим нельзя поставить знак равенства, также как между элементом и системой, в которую включается этот элемент. Это общеизвестное правило не является исключением для определения понятий, в том числе касающихся финансовых отношений. Финансовые отношения и экономические отношения имеют различное содержание. Нормы, регулирующие эти отношения, также не являются однородными.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) в гл. V, которая названа «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», выделяет отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» (ст. 28) и отдельные статьи, касающиеся финансово-бюджетной деятельности и кредитных отношений. В большинстве законов о местном самоуправлении субъектов РФ (в 41 из 48 взятых для изучения) термин «финансовая основа» используется в названиях глав или статей.
Под финансовой основой местного самоуправления следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Субъектами этих отношений являются физические и юридические лица, объектом – финансовые средства, бюджетно-финансовая и финансово-кредитная деятельность. Нормы права регулируют как отношения субъектов к объекту, так и отношения субъектов между собой.
Финансовую основу местного самоуправления составляют отношения, складывающиеся по поводу создания финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими.
Под финансовыми ресурсами муниципального образования следует понимать совокупность отношений, складывающихся по поводу местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т. д.
Очень важным является то, что финансовые ресурсы всегда должны сопоставляться с объемом компетенции местного самоуправления. Эти две величины взаимозависимые. Чем большими финансовыми средствами обладает орган местного самоуправления, тем шире его возможности в реализации компетенции.
Отсутствие или незначительность финансовых ресурсов не позволяют реализовать прописанную в законах компетенцию.
Эффективность местного самоуправления во многом зависит от состояния бюджета органов местного самоуправления, являющегося важнейшим рычагом, обеспечивающим надлежащее управление территорией.
Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14). С научной точки зрения местный бюджет представляет собой совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу формирования и расходования денежных средств для осуществления функций и компетенции субъектами местного самоуправления.
В данном понятии сочетаются элементы экономического и правового характера. Поскольку финансовые ресурсы (финансы) представляют собой совокупность общественных отношений, а бюджет является составной частью финансовых ресурсов, то бюджет также представляет как подсистема всей системы, которой являются финансовые ресурсы, совокупность общественных отношений.
Местные бюджеты имеют важное значение в обеспечении комплексного развития территорий, повышении жизненного уровня граждан.
Местный бюджет, равно как и другие экономические категории, сознательно используется «…для решения социально-экономических задач. Местные бюджеты характеризуются широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории; гибкостью, так как система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамичную, постоянно развивающуюся их совокупность, преобразующуюся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития» .
Кроме того, местные бюджеты связаны со всеми физическими и юридическими лицами, расположенными на данной территории, множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходов, так и выделения бюджетных средств.
Это создает возможность для эффективного использования местных бюджетов в процессе управления территориями.
Бюджетный кодекс РФ содержит указание на то, что бюджетная система РФ включает в себя республиканский бюджет России, республиканские бюджеты республик в составе России, краевые, областные бюджеты, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные, городские, районные бюджеты, районные бюджеты в районах городов, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Это означает, что местные бюджеты входят в бюджетную систему России.
Организация бюджетной системы, принципы ее построения представляют собой бюджетное устройство Российской Федерации.
Бюджетное устройство основывается на принципах: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего совокупного покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.
В соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса принцип единства бюджетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Единство бюджетной системы РФ основывается также на взаимодействии бюджетов всех уровней, которое осуществляется через использование регулирующих источников доходов местных бюджетов, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.
Единство бюджетной системы РФ определяется и единой социально-экономической политикой России, включая налоговую политику.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти и местного самоуправления. Данный принцип имеет определяющее значение при разграничении компетенции в системе органов публичной власти. От того, как будут разграничены источники доходов, во многом зависит объем компетенции органов местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов закреплен в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ. В системе местного самоуправления данный принцип означает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.
Гарантиями самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления как части системы Российской Федерации на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса РФ являются:
-право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов;
-право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
-право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
-право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
-право на получение дотаций, субвенций, субсидий, кредитов;
-обеспечение минимальных местных бюджетов;
-право на судебную защиту органов местного самоуправления по финансовым вопросам и т. д.
Более детально принципы раскрыты в ст. 29–38 Бюджетного кодекса РФ.
Бюджетный процесс в муниципальных образованиях осуществляется по общим правилам, закрепленным в Бюджетном кодексе Российской Федерации, с особенностями, вытекающими из норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Бюджетный процесс представляет собой целенаправленную деятельность органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по формированию и использованию средств местного бюджета. Бюджетные полномочия представительного и исполнительного органов местного самоуправления различаются и реализуются на различных стадиях бюджетного процесса. Бюджетный процесс складывается из стадий составления проекта местного бюджета; рассмотрения и утверждения местного бюджета; исполнения бюджета; контроля и составления отчета об исполнении местного бюджета.
На стадии составления проекта местного бюджета определяющая роль принадлежит местной администрации, будучи исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, она составляет проект местного бюджета и представляет на утверждение в представительный орган. Вместе с тем не следует забывать, что муниципальный совет управомочен принимать программу развития муниципального образования, которая должна соответствовать проекту местного бюджета (часть 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Рассмотрение и утверждение местного бюджета относится к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления. В случае его отсутствия местный бюджет должен рассматриваться и утверждаться собранием или сходом граждан (статья 25 названного Закона).
Исполнение местного бюджета осуществляется исполнительным органом местного самоуправления. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета должны создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (пункт 7 статьи 151 БК РФ). Бюджетный кодекс Российской Федерации допускает заключение соглашения и передачу полномочий по исполнению местных бюджетов органами федерального казначейства (статья 168). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит новое требование в отношении руководителя финансового органа местной администрации – он должен отвечать квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 65).
Контроль за исполнением местного бюджета осуществляется как представительным органом (статья 35 указанного закона), так и местной администрацией (за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями). Кроме того в соответствии с новыми требованиями, в муниципальном образовании должен быть создан специальный орган (контрольно-счетная палата или ревизионная комиссия) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (статья 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Основные положения реформы местного самоуправления в бюджетной сфере, начало которой положено в 2003 году, заключаются в следующем:
Во-первых, финансовые обязательства муниципальных образований, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, должны исполняются исключительно за счет средств местных бюджетов (часть 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Во-вторых, расходы на решение вопросов местного значения будут формироваться на основе муниципальных минимальных стандартов и нормативов (часть 2 статьи 53). В-третьих, в местных бюджетах отдельно должны выделяться выделяются доходы и расходы на решение вопросов местного значения и доходы и расходы на реализацию переданных государственных полномочий (часть 5 статьи 52). В-четвертых, финансовые гарантии государства реализуются в рамках процедуры выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для процедуры выравнивания характерно:
-дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности входят в состав собственных доходов местных бюджетов (пункт 5 части 1 статьи 55), состав которых может быть изменен только в случае изменения перечня вопросов местного значения или изменения системы налогов и сборов (часть 3 статьи 55);
-дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности могут быть заменены на дополнительные отчисления от федеральных налогов законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 60 и часть 3 статьи 61);
-дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности предоставляются в целях выравнивания (но не обеспечения!) возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения (часть 2 статьи 60 и часть 1 статьи 61);
-основанием для получения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности является недостижение муниципальным образованием расчетного уровня бюджетной обеспеченности, который определяется по методике, утвержденной законом субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 60, часть 2 статьи 61);
-выравнивание осуществляется исходя из численности жителей (часть 2 статьи 60 и часть 1 статьи 61).