При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.
Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу (глава 8) о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью
• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.
В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:
• управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• иные вопросы местного значения.
Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:
• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.
Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Иначе говоря, федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации» . Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.
Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 7 этого ФЗ ему не могут противоречить другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в этих законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции Российской Федерации и названного закона. Это в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Данный закон устанавливает территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью, определяет органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.
Особенная роль Федерального закона №154-ФЗ в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Так, полномочия органов государственной власти Российской Федерации устанавливает ст. 4, согласно которой на федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов.
Целям обеспечения федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления служит Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от 22.06.98) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который «устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав».
Для установления и обеспечения федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления был принят Федеральный закон от 25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который «определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления».
«Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации» установлены Федеральным законом от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Данный закон определяет понятия муниципальной должности, муниципальной службы, разряды, ограничения, поощрения, ответственность, гарантии муниципальных служащих и другие вопросы муниципальной службы.
Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства: Указ Президента РФ от 11.06.97 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» и др.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Статус (от лат. status – положение, состояние) – это совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, органов власти, международных организаций.
«Поскольку целью муниципальной службы является обеспечение полномочий органов местного самоуправления как органов публичной власти, данный вид трудовой деятельности обладает определенной спецификой.
Регулируется Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»
Права муниципальных служащих
Под субъективным правом муниципального служащего понимается мера возможного поведения. В соответствии со ст. 11 ФЗ № 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на:
1)ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
3) оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
5)получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;
6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
7) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;
8) защиту своих персональных данных;
9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;
10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;
12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством РФ.
Обязанности муниципального служащего
Под обязанностью муниципального служащего понимается мера должного поведения. Исполнение должностных обязанностей составляет основное содержание профессиональной деятельности муниципального служащего.
На основании ст. 12 ФЗ № 25-ФЗ на муниципального служащего возлагаются определенные обязанности:
1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;
3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;
Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96 №8-252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.5 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают и изменяют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных выборах (например, Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о местном референдуме (например, Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298 «О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в Красноярском крае»).
Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований.