3
Некоторые вопросы характеристики функций законодательной власти в Российской Федерации
Карасев А.Т.
В статье выделяются основные функции законодательной власти в РФ и дается их характеристика. Рассматривается понятие законодательного процесса, парламентского контроля.
Ключевые слова: законотворческий процесс, парламентский контроль, учредительные и контрольные полномочия.
законотворчество парламентский контроль законодательная власть
Каждое государство, применяя разделение властей на практике, создает органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. В каждой отдельной стране государственный механизм отличается спецификой и многочисленными особенностями [1, c. 122], поэтому трудно выделить исчерпывающий перечень признаков каждой ветви власти. Однако существуют «классические» черты каждой ветви власти, которые в той или иной степени реализуются в каждом государстве, применяющем разделение властей.
Термин «законодательная власть» уточняет область исследования и предполагает наличие следующих функций представительного органа: законодательная функция (исключительное право принятия законов) [2, c.441, c. 210]; контрольная функция, прежде всего, контроль за работой исполнительной власти [3, c. 211]; финансовая функция [4, c. 335].
Законодательная функция заключается в том, что парламент обладает исключительным правом издавать законы, то есть нормативные акты, обладающие высшей юридической силой после конституции. Никакой другой орган таким правом не обладает. Это право носит универсальный характер: закон может быть принят по любому вопросу в пределах полномочий государства или его субъекта. Это должен быть действительно закон, а не такой акт, который подменяет управленческое решение [5, c. 44, c. 101], поскольку закон - это акт, содержащий наиболее общие правила, регулирующие ту или иную сферу общественных отношений. Законотворческая функция парламента проистекает из его представительной природы, что дает основание именовать законодательный процесс представительным законодательным процессом [6, c.10].
Термин «принятие законов» близок к термину «законотворческий процесс», но не равен ему. В настоящей работе законотворческий и законодательный процесс используются как синонимы, хотя некоторые авторы считают, что первый термин шире по содержанию [7, c. 125, c. 21].
В науке существует несколько подходов к определению термина «законотворческий процесс». В самом узком смысле этот термин обозначает собой совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность уполномоченного на это государственного органа. При этом подходе условно выделяют четыре основные стадии: законодательная инициатива; рассмотрение проекта в уполномоченном органе; принятие закона; обнародование [8, c. 512-513, c. 15-16, c.4]. Другие, рассматривая законотворческий процесс в широком смысле, включают в законотворческий процесс наряду с официальной деятельностью законодательного органа и деятельность по подготовке и обсуждению проектов законов до внесения их в порядке законодательной инициативы. В подобном обсуждении принимает участие не только законодательный орган, но и иные государственные органы и общественные организации. В рамках этого подхода выделяют предварительный этап законодательного процесса (деятельность до внесения проекта в порядке законодательной инициативы) и основной (т.е. законодательный процесс в узком его понимании) [9, c.150-151; c. 62; c. 123]. Третья группа авторов вместо стадий законотворческого процесса предлагает целый ряд специализированных направлений деятельности, в частности: прогнозирование и планирование законопроектных работ, научную экспертизу принимаемых и принятых законов, оценку их эффективности [10, c.135]. Полагаем, что эти виды деятельности являются сквозными для всего законотворческого процесса и, соответственно, не могут характеризоваться как самостоятельные стадии.
Принятие законов рассматривается нами как категория, меньшая по объему, чем категория «законодательный процесс» (в узком смысле), поскольку охватывает только ту деятельность по принятию закона, которая непосредственно связана с представительным органом. Выделяют только стадии внесения, рассмотрения и принятия законопроекта.
Немаловажную роль в деятельности представительных органов играет осуществляемая ими контрольная функция. Так, парламентский контроль необходим, прежде всего, для того, чтобы не позволить исполнительной власти фактически «узурпировать» власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что контроль является действенным. Вместе с тем, он не должен быть неоправданно жестким, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать (что и наблюдалось в годы перестройки в России).
Понятие парламентского контроля, да и сам этот термин, в конституциях встречаются сравнительно редко. Вместе с тем, проблема парламентского контроля довольно подробно рассмотрена в отечественной правовой науке [11, с.405-406, с.325-329], при этом чаще всего авторы ограничиваются перечислением его форм. Парламентский контроль чаще всего понимается в узком смысле, как специальный. Соответственно, он включает в себя проверку деятельности государственных органов и возможность применения санкций. Представляется необходимым рассмотреть парламентский контроль в широком аспекте, при котором контроль включает в себя, наряду с вышеуказанным, право парламента участвовать в формировании высших органов (общий контроль). Таким образом, можно выделить учредительные и непосредственно контрольные полномочия парламента.
Непосредственно контрольные полномочия характеризуются разнообразием форм и включают в себя контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами. По мнению А.А. Корнилаевой [12; c. 25-26] и Е.В. Ковряковой [13; c. 15-16], к формам парламентского контроля следует также отнести контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, не входящими в структуру парламента (например, Счетной палатой, Уполномоченным по правам человека и т.д.). Однако эти субъекты не входят в состав представительного органа и не относятся к законодательной ветви власти, поэтому их деятельность не может рассматриваться в качестве контрольной функции представительной власти. Конкретные формы (способы) парламентского контроля весьма разнообразны: заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ, запросы и вопросы парламента, работа комитетов и комиссий, парламентские слушания и т.д.
Выделяемые учредительные полномочия парламентов также различны в разных странах. Для современных законодательных учреждений характерно участие в формировании правительственных и ведомственных структур, судебных органов, счетных и контрольных палат, института уполномоченных по правам человека и некоторых других.
Важным элементом парламентского контроля выступают санкции, применяемые парламентом. Наиболее распространенными из них являются: вотум недоверия, выражение порицания, импичмент.
Таким образом, парламентский контроль можно определить как систему норм, определяющую участие парламента в формировании высших органов власти, формы проверки деятельности последних и возможность применения санкций. Объектом парламентского контроля, в первую очередь, выступает деятельность исполнительной власти и ее должностных лиц.
Объем контрольных полномочий и их эффективность зависят от разных факторов: формы правления, наличия оппозиции, конституционных традиций и т.д. Форма правления определяет взаимодействие высших органов: так, в парламентских республиках и парламентских монархиях исполнительная ветвь власти на деле является подчиненной и подконтрольной законодательной. В президентских и полупрезидентских республиках исполнительная и законодательная власти отделены друг от друга, поэтому парламент наделяется соответствующим объемом контрольных полномочий в отношении исполнительной власти.
Эффективность контроля зависит не столько от наличия и разнообразия форм, сколько от наличия оппозиции. Когда правительство и большинство в парламенте принадлежит одной партии - эффективность контроля снижается.
К правотворческой и контрольной функциям примыкает финансовая функция, то есть принятие соответствующего бюджета и контроль за его исполнением. Названная функция занимает промежуточное положение между правотворческой и контрольной деятельностью законодательной власти. Она выражается в установлении доходов и расходов, принятии бюджета и утверждении отчета о его исполнении. С одной стороны, принятие бюджета - это правотворческая функция. С другой - и принятие, и проверка исполнения бюджета есть один из способов контроля представительной власти за исполнительной.
Несмотря на то, что рассмотренные функции законодательной власти по-разному закреплены в Конституции РФ, это не означает, что одни из них являются основными, а другие - дополнительными. Только в своей совокупности данные функции дают возможность в полном объеме раскрыть содержание законодательной власти и ее место в системе разделения властей.
Литература
1.О типах и типологии государств в соответствии с конкретными особенностями реализации принципа разделения властей смотри, например: Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002.
2.Некоторые исследователи отдельно от исключительного права принятия законов предлагают рассматривать исключительное право парламента ратифицировать международные договоры и принимать финансовые законы. См.: Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия. М., 1996, С.441; Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1996, С.210.
3.Иногда под контролем понимают только право законодательного органа привлекать к ответственности правительство или отдельных должностных лиц, выделяя при этом отдельно функцию парламента по формированию высших органов власти. См.: Общая теория права и государства: Учебник/ Под ред. В.В.Лазарева. М., 1996, С.211.
4.Иногда финансовую функцию не выделяют отдельно от других, а рассматривают как элемент законодательной функции парламента. См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С.335.
5.Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. Л.,: Изд-во ЛГУ., 1978. С.44; Керимов Д.А. Законодательная деятельность Советского государства (основные принципы и организационные формы). М.: Госиздат,1995. С.101.
6.Холодилова Е.А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (Проблемы теории и практики). Дисс… канд. юрид. наук: Екатеринбург, 2005. С.10.
7.См, например: Вопросы теории и практики публичной власти. Коллективная монография. Екатеринбург, 2005. С.125; Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М., 1996. С.21.
8.Такова трактовка законодательного процесса в ряде учебных пособий по конституционному праву, в частности: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма-Инфра-М, 1998. С.512-513; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М.: «Юридическая литература», 1977. С.15-16; Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение, - 1966. №11 - С. 4.
9.Такую точку зрения обосновывали: Правотворчество в СССР./Под ред. А.В.Мицкевича. М. «Юридическая литература», 1974. С.150-151; Андриянов Н.Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964. №9. С.62; Колдаева Н.И. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. №9. С.123.
10.Вопросы теории и практики публичной власти. Коллективная монография / Отв. ред. А.Н.Кокотов. С.135.
11.См., например: Авакьян С.А. Федеральной Собрание - парламент России. М., 1999. С.405-406; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С.325-329.
12.Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей. Автореферат дисс… канд. юрид. наук. Уфа., 2002. С.25-26.
13.Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005. С.15-16.