То, что касается единства обязательств - полагаю, это ошибка законодателя: так как законодатель устанавливает обязанности для государственных и муниципальных служащих, но не обязательства. В этом случае происходит подмена понятий. И обязанности государственных и муниципальных служащих не равнозначны.
Например, для гражданских служащих установлена обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
Во-первых, не все полномочия руководителей устанавливаются законодательством, это скорее исключение, чем правило.
Во-вторых, теории административного права, а именно, институту административных актов, не известна такая правовая форма, как поручение (руководители, в пределах их полномочий, издают приказы и распоряжения, в соответствии с положениями о государственных органах, органах местного самоуправления)
В-третьих, федеральный законодатель не закрепил тождественной обязанности для муниципальных служащих, но закрепил правовые последствия её неисполнения.
Статья 12 ч. 2 «Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов (муниципальный служащий даже не юрист), которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения» [2]. Тогда зачем вообще писать какие-то обоснования, подтверждать исполнение поручений - если правовые последствия уже известны. Считаю, что в данной норме отсутствует вообще какая-либо логика.
3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих.
О каком единстве требований мы можем говорить, если муниципальным служащим гарантируется в соответствии с ФЗ № 25 только повышение квалификации и мы не встречаем ни слова в Федеральном законе «О муниципальной службе» - ни требований к подготовке муниципальных служащих, ни к их переподготовке. Данный пробел может быть восполнен законодательством субъекта, в качестве дополнительных гарантий муниципальным служащим.
4) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих.
Оплата труда гражданских служащих регулируется в соответствии с 50 статьёй ФЗ № 79 и состоит из денежного содержания и иных выплат и надбавок. Более того, п.14 ст.50 устанавливает, что в зависимости от показателей эффективности и результативности для гражданских служащих может быть установлен иной порядок оплаты труда. Для муниципальных же служащих, понятие оплата труда вообще не вводится и заменено понятием денежного содержания. То есть законодателем не установлен даже единый понятийный аппарат, но установлено единство соотносительности основных условий.
Так же, в связи с принятием новой редакции Бюджетного Кодекса, а именно, ст. 136 ч. 2, необходимо будет вносить изменения в Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ». Если в соответствии со ст. 22 ФЗ № 25 - органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, то в соответствии со ст. 136 ч. 2 «Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. (п. 2 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)» [2].
5) учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской при исчислении муниципальной - данное требование, как и пенсионное обеспечение государственного пенсионного обеспечения граждан проходивших гражданскую службу и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца - соотносятся для гражданской и муниципальной служб.
Таким образом, рассмотрев вопросы законодательного требования о взаимосвязи гражданской и муниципальной службы - мы приходим к неутешительному выводу - самим законодателем эти требования нарушены.
Задача обеспечения открытости государственной гражданской службы Свердловской области в интересах развития гражданского общества и укрепления государства может быть решена посредством принятия областного законодательства «О доступе к информации», «Об оказании государственных услуг в электронном виде», такие проекты уже разрабатываются на федеральном уровне. В соответствии с данными актами открытость могла бы быть обеспечена в следующем: обязательное введение сайтов государственных органов, урегулировать порядок электронного обращения гражданина, его идентификации, разработать режимы работы с информацией, урегулировать доступ одних государственных органов к информации других, в том числе осуществлять прием граждан не непосредственно, а путем подачи электронных документов - всё это позволило бы не собирать огромные очереди в приемные дни, как, например, в подразделениях Министерства соцзащиты Свердловской области, а оптимизировать деятельность государственных служащих электронным документооборотом.
Задачу развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Свердловской области можно решить через госконтракты, а частности, эта система действует и сейчас. Безусловно, есть проблемы образовательных учреждений-варягов, которые участвуют в конкурсах по принципу, лишь бы выиграть, предлагая минимальную цену (например, повышение квалификации в Курганской области московскими ВУЗами). Как показывает практика - такие курсы проводятся формально, зачастую единственным представителем образовательного учреждения, на низком профессиональном уровне. Имеет смысл заключение договоров о дополнительном профессиональном образовании с ведущими ВУЗами субъекта, имеющими более высокий рейтинг, либо действующими на основе прямых делегированных полномочий (Указа Президента о наделениями полномочий в области подготовки, переподготовки государственных служащих)
Совершенствование системы государственных гарантий на государственной гражданской службе Свердловской области и внедрение современных механизмов стимулирования и мотивации государственных гражданских служащих Свердловской области, в том числе за длительное, безупречное и эффективное исполнение своих должностных обязанностей зависит от возможностей финансирования субъектом Российской Федерацией. Как показал опрос студентов Уральской академии государственной службы - большинство готовы соблюдать ограничения и запреты, связанные с государственной службой если будет реализована гарантия о предоставлении ссуды на покупку либо постройку жилья, с погашением задолженности в течении длительного периода времени. Отсутствия жилья, пожалуй, самая большая проблема для выпускников, которые вынуждены по окончании Академии государственной службы трудоустраиваться в коммерческие субъекты.
В замечаниях и предложениях я практически не затрагиваю вопросов коррупции и служебного поведения. Вопросы противодействия коррупции урегулированы федеральным законодательством, которое, в свою очередь, является достаточно проблемным, как с точки зрения определения понятий, так и форм реализации.
Литература
1.О государственной гражданской службе РФ: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Российская газета. № 162. 31.07.2004.
2.О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Российская газета. № 47. 07.03.2007.
3.Об областной государственной программе «Реформирование и развитие государственной гражданской службы Свердловской области (2010 - 2013 годы)»: Постановление Правительства Свердловской области от 19.10.2009 № 1452-ПП // Собрание законодательства Свердловской области. 22.01.2010. № 10-4 (2009). Ст. 1587.
4.Об особенностях государственной гражданской службы Свердловской области: Областной закон от 15.07.2005 № 84-ОЗ // Областная газета. № 216-219. 19.07.2005.
5.Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Свердловской области, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда: Указ Губернатора Свердловской области от 24.12.2009 № 1162-УГ // Областная газета. № 403-404. 29.12.2009.