Уральский институт управления
Общественный (гражданский) контроль, как функция гражданского общества
Антошин Валерий Алексеевич - филиал РАНХиГС, профессор кафедры регионального и муниципального управления, кандидат философских наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации. Российская Федерация,
Ершов Юрий Геннадьевич - филиал РАНХиГС, заведующий кафедрой философии и политологии, доктор философских наук, профессор
Российская Федерация
Аннотация
В статье рассматривается содержание общественного контроля как важнейшей функции гражданского общества и эффективного управления обществом. Дается оценка международному опыту гражданского контроля и рекомендации по его развитию в России.
Ключевые понятия: общественный (гражданский) контроль, гражданское общество, демократия, авторитарный режим.
Annotation
PUBLIC (CIVIL) CONTROL AS A FUNCTION OF A CIVIL SOCIETY
Antoshin Valery Alekseevich, Ural Institute of Management, Branch of RANEPA, Professor of the Department Chair of Regional And Municipal Administration, Cand.Sc. (Philosophy), Professor, Honored Worker of Higher Education of the Russian Federation Russian Federation,
Ershov Yury Gennadyevich, Ural Institute of Management, Branch of RANEPA, Head of the Department Chair of Philosophy and Politology, Doctor of Philosophy, Professor, Russian Federation
The article considers the content of public control as the most important function of a civil society and effective governance. The authors give estimation to the international experience of civil control and recommendations for its development in Russia.
Key concepts: public (civil) control, civil society, democracy, authoritarian regime.
Инверсионный характер политического и идеологического развития России отчетливо выразился в крахе демократических ценностей и институтов западного происхождения как на массовом, так и на экспертном уровнях. Политические элиты в качестве субъектов реформирования обнаружили неспособность и, главное, нежелание тщательно и кропотливо создавать матрицы демократического общества. Привычный провал навязывания в абстрактном виде уклада политической жизни, формировавшегося веками, вызвал возврат к не менее привычному всевластию бюрократии и авторитарному политическому режиму.
На наш взгляд, неприятие демократии, привычка управлять мобилизационными методами и т. п. определяют позиции консервативной части как российского истеблишмента, так и его экспертного сообщества. Они, как правило, исходят из конкурентного преимущества авторитарных режимов по отношению к тормозящей роли институтов демократического контроля в принятии и реализации политических решений. При этом умалчивается простое обстоятельство: кризисное состояние общества и необходимость быстрых оперативных решений действительно требуют соответствующих полномочий исполнительной власти. Но в исторической перспективе отсутствие партнерства в отношениях между властью и гражданским обществам, его замена дисциплинированным энтузиазмом и покорным послушанием населения чревато потерей способности принимать адекватные оперативные решения и массовой пассивностью общества в ответ на любые инициативы власти.
Эффективность управления в значительной мере обусловлена его функцией контроля, выявляющей и предупреждающей патологии, ошибки и недостатки, определяющей новые ресурсы и возможности развития. Любой вид контроля включает в себя анализ причин управленческих сбоев и от- клонений, соответственно - предложений по предотвращению возможных ошибок в будущем, формированию условий повышения эффективности управления. Контроль присущ любой управленческой деятельности, но особое значение он приобретает применительно к политической власти.
В бюрократически-централизованном государстве внутриведомственный контроль не обеспечивает объективной информацией о деятельности органов власти и должностных лиц, но скорее создает круговую поруку и патрон-клиентные связи. Они, в свою очередь, ведут к сокрытию недостатков, ошибочных и непродуманных решений, коррупционных преступлений и т. п. Поэтому часто деятельность контрольных органов, подчиненных той или иной ветви власти, в значительной степени имеет имитационный характер, ограничена и избирательна в своих расследованиях. (Теоретически аксиоматично положение о том, что контролер всегда должен находиться вне контролируемой системы.)
Также общеизвестно, что взвешенность и точность управленческих решений органов власти любого уровня, их способность своевременно реагировать на изменение условий деятельности во многом зависит от постоянства контроля публичной власти. Коррекция решений помогает экономить материальные и финансовые ресурсы, верно формулировать приоритеты деятельности. Отсюда - формирование системы гражданского контроля над институтами публичной, прежде всего государственной, власти сегодня выступает как первостепенная задача модернизации политической системы России, поскольку от ее решения зависит само будущее страны. Для цивилизованного общества одной из ключевых проблем стабильности и поступательного развития выступает проблема доверия к политической и государственной власти, и соответственно, заключение равноправного общественного договора между ними. Сама идея «общественного договора» как социального контракта, как отмечают Л. Ю. Грудцына и А. В. Лагуткин, не нова, но важен современный способ ее реализации. Сегодня, по их мнению, «правильно сформулированная идея социального контроля (народовластия)... станет спасительной для страны» [1, с. 96].
Применительно к сегодняшней России это еще и путь выхода из системного кризиса, поскольку существующий общественный договор в России в значительной мере характерен для авторитарно-патерналистского государства. Пока же ни политические элиты, ни большинство российского населения не стремятся к заключению демократического договора, предусматривающего в качестве составной части положение о гражданском контроле. В исторической же перспективе именно «общественный контроль за деятельностью государственных органов представляется необходимым институтом, с помощью которого в первую очередь обеспечивается охрана и защита прав и свобод человека», способность общества к контролю над властью выражает развитость гражданского общества как условия существования правового государства [1, с. 98].
(Мы солидарны с позицией, согласно которой общественный контроль, реализуясь как деятельность граждан и институтов гражданского общества, тем самым выступает как гражданский контроль.)
Представляется возможным утверждать: ценностная природа общественного контроля напрямую выражает идеи гражданской свободы, равенства и справедливости. Возникая как политическая уступка или вследствие компромисса между противоборствующими социальными силами, гражданский контроль становится той формой социального действия, которая легитимирует общественный порядок и веру в его рациональность. Гражданский контроль сегодня - неотъемлемое свойство правового государства, его коммуникативное пространство, основа профессионального дискурса и критического анализа существующей социальной системы [3, с. 116]. Гражданский контроль насыщает политическую демократию реальным содержанием, обеспечивая действенность диалога общества и власти, снижая отчуждение власти от народа. Развивая механизмы прямой и обратной связи, государство сознательно выстраивает рациональный компромисс с обществом - социальный контракт. В этом контракте оно целенаправленно ограничивает собственные полномочия и делегирует определенную меру ответственности за цели, средства и результаты управления своим контрагентам.
Сегодня Россия в целом так же далека от развитой системы гражданского контроля, как в прошлом - Советский Союз, разговоры о нем имеют отчетливо конъюнктурный характер. Декларации политического руководства страны по поводу повышения роли гражданского общества в контроле институтов власти и управления опровергаются противодействием бюрократии на местах, да и в целом авторитарный характер политического режима не создает иллюзий по этому поводу. Общество по-прежнему находится в статусе пассивного созерцателя, декоративно украшающего принятие и выполнение решений органами власти, то есть оно не обладает каким-либо серьезным влиянием на государственную политику.
Между тем, согласно мировому опыту, трансформация авторитарного государства в демократическое неотделима от процесса формирования полноценной и действенной системы гражданского контроля над деятельностью государственных и административных органов.
Как воплощение демократии, гражданский контроль выражает коренные интересы граждан и многообразных социальных групп, воплощает в жизнь принцип народовластия. Как конституционно-правовой институт гражданский контроль становится гарантом обеспечения системы взаимных сдержек и противовесов ветвей власти, которая, в свою очередь, наполняет действительным содержанием принцип разделения властей. Кроме того, обретение населением опыта участия в публичном управлении способствует более глубокому пониманию механизмов подготовки и принятия управленческих решений, приоритетов политики.
Тем самым гражданский контроль выполняет важную роль в разрешении социальных противоречий и сохранении социальной стабильности. Как отмечается в литературе, «с точки зрения идеологически нейтрального системного подхода демократический контроль отождествляется с функцией обратной связи, посредством которой объект (общество) регулирует деятельность управляющего им субъекта (государства). Следовательно, наличие развитых механизмов демократического контроля может рассматриваться как неотъемлемое условие институциональной устойчивости и стабильности политической системы» [6, с. 96]. Политическая активность населения в современном открытом информационном обществе обеспечивает поступательность его развития. гражданский контроль власть
Разумеется, ведя речь о наделении контрольными функциями институтов гражданского общества, всегда надо помнить о необходимой мере экономической и политической целесообразности этого процесса, направленной на повышение эффективности управления государством.
Как свидетельствует мировой опыт апробированных оснований общественного контроля, они должны включать в себя в первую очередь принцип прозрачности, подразумевающий полноту, достоверность и актуальность предоставляемой информации публичной властью и широкое участие граждан в управлении обществом.
Открытость в работе должностных лиц и органов власти значительно увеличивает шансы противодействия злоупотреблению их полномочиями в личных и групповых интересах.
При этом важно отметить решающее условие действительности контроля - государство само активно движется навстречу гражданам в их желании обладать необходимой информацией, оно само законодательно гарантирует собственную прозрачность. Сохраняя реализм,будем помнить про конкретно-историческую обусловленность и рациональную нормированность транспарентности органов управления («прозрачности», «подотчетности», «открытости»). Под предлогом открытости можно дискредитировать политических конкурентов, плодить политическую демагогию и бюрократические структуры, отвечающие за прозрачность, и т. п. Чтобы прозрачность публичной власти сама не была дискредитирована, она должна предусматривать реальное участие граждан в выработке и осуществлении управленческих решений.
В связи с этим уместно обратится к анализу предложения о создании новой самостоятельной ветви власти - контрольной, поскольку ни исполнительная, ни законодательная, ни судебная власть не способны осуществлять контроль в должной мере; вообще, любая контрольная инстанция, зависящая, как считает автор, от какой-либо ветви власти, не способна контролировать тех, кому она подчинена. Все конституционно гарантированные черты демократии (суверенитет народа, право на участие в государственном управлении, гласность и т. п.) при отсутствии действенного общественного контроля, по справедливому мнению С. А. Денисова, становятся фиктивными. «Только независимый контрольный орган, подчиняющийся конституции и закону, может проводить беспристрастные расследования любых правонарушений вне зависимости от складывающейся политической конъюнктуры, вести бескомпромиссное преследование правонарушителей вне зависимости от должности, старых заслуг и партийной принадлежности» [2, с. 10].
На первый взгляд, кажется возможным предложение автора одобрить, поддержать и развить, но возникают и серьезные сомнения в достаточной обоснованности подобной позиции. Во-первых, в соответствии с конституцией и законом должны действовать все традиционные ветви власти, подчиняющиеся принципу разделения властей и системы их взаимных сдержек и противовесов. Откуда у новой ветви власти возникнет особая благодать независимости? С. А. Денисов уповает на порядок ее формирования - прямые выборы, ротацию кадров, деполитизированность, гласность, коллегиальность и т. п. Согласимся, что, действительно, порядок назначения в России прокуроров и их зависимость от президентской и региональной власти ставит пределы действенности прокурорского контроля, но утверждение о том, что «положение становится особенно опасным, если парламентское большинство является сторонником Президента» [2, с. 10], ставит под сомнение и успех формирования контрольной власти посредством выборов.
Во-вторых, если, по словам автора, не стоит ждать значительных успехов в борьбе с коррупцией и повышения эффективности аппарата исполнительной власти, находящегося в подчинении Правительства и Президента [2, с. 10], то, по этой же логике, их не стоит ждать и от аппарата контрольной власти.
Опыт истории подсказывает: уповать на спасительную роль, наделенных особыми полномочиями контрольных органов любой природы - государственных или общественных, в авторитарном государстве, беспочвенно и наивно. Создание новой - контрольной - ветви власти или придание такого же статуса прокуратуре также может оказаться очередной декларацией, свойственной всем политическим режимам, имитирующим демократию. (Уместно вспомнить, что советская Конституция 1936 г. («сталинская») формально-юридически признавалась самой демократической даже идеологическими противниками СССР.)
Поэтому сначала обратимся к мировому опыту гражданского контроля, содержащему проверенные временем и подтвердившие свою результативность формы общественного контроля. К их числу относятся:
- опросы общественного мнения и подписание петиций; митинги, демонстрации, пикетирования, забастовки, иные публичные гражданские акции;
- общественные обсуждения государственных или муниципальных проектов на дискуссионных площадках, форумах и конференциях, совместно вырабатывающие решения по разнообразным управленческим вопросам представителями общественности, экспертами и чиновниками. В широкое обсуждение вовлекается значительное число граждан, представляющих разные социальные группы, общности, институты гражданского общества, что ведет к повышению качества работы общественных (экспертных, консультативных, координационных и др.) советов, комиссий, рабочих групп.