Институтом непосредственной демократии является аброгативный референдум, или гражданское вето. Его суть - в возможности для граждан отвергать - путем голосования на референдуме - принимаемые представительными органами местного самоуправления или законодательной власти субъектов Федерации правовые акты, или их отдельные положения [5, с. 240].
Особый интерес вызывает современная форма гражданского контроля - коллаборация, получающая все большее распространение в последние годы в политической и управленческой практике. В самом общем виде коллаборация представляет собой обсуждение и оценку в Интернете деятельность органов власти, включающие предложения по конструктивному решению социальных проблем.
Достоинство коллаборативных решений - в значимой мотивации и необходимой компетенции активистов, их применимости к проблемам любого типа и содержания в сообществе Интернета, в их открытости и динамичности. Объединяя неограниченное число специалистов, коллаборация упрощает решение проблем, делает его более эффективным и дешевым. Помимо помощи в решении задач публичного управления, она воспитывает в массах культуру гражданского участия (партиципации), развивая мотивацию объединения вокруг задач, требующих политического и социального решения. (Разумеется, на стоит забывать, что вмешательство Интернета в процессы управления не всегда конструктивно, сопровождается изрядным количеством информационного шума и мусора. Но в любом случае социальные сети позволяет организовывать плодотворный диалог между гражданами, общественными организациями и органами власти различного рода.)
Как сегодня реально обстоят дела с гражданским контролем в Российской Федерации?
Формально-юридически Федеральный закон ФЗ № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» продвигает гражданский контроль в стране на более высокий уровень. Но можно говорить и об известной пробельности этого закона. В частности, закрепление в ст. 6 ФЗ принципов общественного контроля, предусматривает в качестве одного из них «обязательность рассмотрения органами и организациями итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля» Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2017 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».. Аналогичное положение закреплено и в Законе об обращениях граждан. Но в ФЗ № 212 есть оговорка: подобный учет обязателен только в случаях, предусмотренных законом, то есть он ограничен отсылочной нормой уже на уровне принципов. Закон допускает возможность для органов и организаций, деятельность которых является объектом общественного контроля, избирательно реагировать на поступившие от субъектов общественного контроля замечания и предложения. Конечно, возможны ситуации, когда результаты контроля могут страдать неполнотой, неточностью, а то и недостоверностью - по обстоятельствам, неизвестным субъектам общественного контроля. По этим причинам и в связи с возможной предвзятостью проверок, итоговые результаты (документы) общественного контроля должны быть доступны открытому обсуждению.
С одной стороны, в законе говорится о недопустимости необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов власти и управления, но, с другой, расплывчаты критерии определения необоснованного вмешательства («должное основание») и не указаны субъекты, устанавливающие пределы допустимого воздействия.
Тем не менее Федеральный закон полезен, поскольку развивает систему ранее разрозненных форм общественного контроля.
Позитивный потенциал содержит Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, созданная экспертным советом при Правительстве РФ и утвержденная распоряжением Правительства РФ 30 января 2014 г. Прозрачность деятельности органов власти и их должностных лиц служит серьезным препятствием для злоупотребления властными полномочиями. Достижение этой цели в Концепции предполагают 10 направлений реализации транспарентности - открытость информации, в том числе планов министерств, взаимодействие с общественными советами и экспертами и т. д. Кроме того, в Концепции поставлена задача внедрения принципов открытости в территориальных подразделениях министерств и ведомств.
Конечно, в современной России определенные шаги в развитии структур общественного контроля над деятельностью органов публичной власти сделаны. Существуют как организационно-управленческие механизмы, так и нормативно-правовые основы гражданского контроля. В то же время и широкомасштабны задачи его дальнейшего укрепления и развития.
Прежде всего необходимо устранение фрагментарности и пробельности нормативно-правового регулирования общественного контроля в российском законодательстве. В частности, начинать целесообразно с законодательного закрепления понятия системы общественного контроля, исходящей из категории «общественный интерес» как самостоятельного фактора социального регулирования. Под системой общественного интереса подразумеваются все негосударственные институты и механизмы, защищающие права и свободы человека и гражданина и поддерживающие стабильность общества через подчинение деятельности органов власти и должностных лиц общественным интересам.
В развитие ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 212-ФЗ, предусматривающей право граждан участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных НКО, необходимо официальное закрепление их статуса как контролеров, инспекторов и экспертов на общественных началах.
Последовательное развитие принципа разделения властей и системы взаимных сдержек и противовесов и повышение эффективности контроля требуют включения в число субъектов гражданского контроля представителей местного самоуправления.
Усиление ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за свою деятельность требует закрепления в Законе об общественном контроле понятия «учет результатов общественного контроля». В общем виде оно подразумевает документированное решение субъектов общественного контроля, основанное на полученной в ходе контроля информации о соблюдении общественных интересов и конституционных прав, и свобод граждан. Соответственно, российское законодательстве должно предусмотреть не только обязанности должностных лиц органов публичной власти по взаимодействию со структурами общественного контроля, но и их ответственность за противодействие этому контролю. В содержание этой ответственности входит и транспарентность в работе органов публичной власти, обеспечение открытого доступа к информации в ясном и понятном виде.
Одно из важнейших, если не решающих, направлений общественного контроля связано с работой независимых СМИ. Поскольку они призваны обеспечивать получение гражданами достоверной информации, необходимы гарантии их независимости. Поэтому Федеральный закон № 212-ФЗ необходимо дополнить в ч. 1 ст. 9 пунктом «общественные средства массовой информации» и внести в закон статью: «1. Общественные средства массовой информации осуществляют контроль над деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, иными органами и организациями, осуществляющие свою деятельность в соответствии с федеральными законами. 2. Полномочия, порядок организации и деятельности общественных средств массовой информации определяются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами».
На основе успешного зарубежного опыта можно ввести в законодательство РФ институт гражданского вето. Он обосновывает право структур гражданского контроля на организацию местных референдумов по отклонению правовых актов, игнорирующих отрицательные результаты общественной экспертизы этих актов.
Последовательное развитие системы гражданского контроля в Российской Федерации предполагает принятие законов и нормативно-правовых актов о гражданском контроле в соответствии со всей иерархией власти и управления - от органов местного самоуправления до субъектов Российской Федерации.
Результативность общественного (гражданского) контроля в значительной степени зависит от его кадрового обеспечения - целевого привлечения экспертов по различным направлениям жизнедеятельности общества. Эти специалисты решают задачи трансляции профессиональных знаний, с помощью которых возможно осуществлять общественный контроль в различных сферах публичного управления. Например, это может быть обучение граждан формам противодействия коррупции или защите своих прав.
Таким образом, гражданский контроль являясь одной из ключевых функций гражданского общества, воплощает в жизнь идеи гражданской свободы, социального равенства и справедливости. Объединяя граждан и их союзы, гражданский контроль выступает в виде спонтанной формы социальной активности - непосредственного участия граждан в публичной политике как сфере взаимодействия власти и граждан [4, с. 166]. Тем самым гражданский контроль образует коммуникативное пространство современной демократии, включающего в себя критический анализ существующей социальной ситуации, создается путь выработки необходимых знаний и навыков для понимания процессов публичного управления и их объективной оценки, выявления случаев злоупотребления должностными полномочиями, коррупции и т. п.
Контроль - та форма социального действия, которая и легитимирует существующий социальный порядок, и воспроизводит убежденность в его рациональности и повышает его уровень. Ограничивая произвол, гражданский контроль расширяет диапазон возможностей самореализации социальных субъектов, уменьшая в то же время, степень непредсказуемости в развитии общественных отношений.
Гражданский контроль тем самым выступает не просто необходимым элементом демократии, фактором стабилизации общественного развития, но и важнейшим средством регулирования социально-политических конфликтов. Публичные дискуссии, обсуждения и т. п. создают возможность определять и уточнять состав и содержание норм и правил, регламентирующих жизнедеятельность общества, обновлять «общественный договор» между властью и обществом.
Литература
1. Грудцына Л. Ю., Лагуткин А. В. Идея «общественного договора» как основа диалога государства с гражданским обществом // Государство и право. 2016. № 2. С. 94-98.
2. Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 1. С. 9-16.
3. Исакова Ю. Гражданский контроль в современной социально-философской мысли // Власть. 2012. № 7. С. 114-117.
4. Нисневич Ю. А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России // Полис. Политические исследования. 2011. № 1. С. 165-176.
5. Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. 476 с.
6. Фельдман П. Я., Хорхордина Н. П. Российская модель демократического контроля: современное состояние и перспективы эволюции // Власть. 2017. № 8. С. 95-99.
References
1. Grudcyna L.Ju., Lagutkin A.V. (2016) Gosudarstvo i pravo, no. 2, pp. 94-98 [in Rus].
2. Denisov S.A. (2002) Gosudarstvo i pravo, no. 1, pp. 9-16 [in Rus].
3. Isakova Ju. (2012) Vlast', no. 7, pp. 114-117 [in Rus].
4. Nisnevich Ju.A. (2011) Polis. Politicheskie issledovanija, no. 1, pp. 165-176 [in Rus].
5. Rudenko V.N. (2003) Prjamaja demokratija: modeli pravlenija, konstitucionno-pravovye instituty / otv. red. A.N. Kokotov, M.I. Kukushkin. Ekaterinburg, UrO RAN, 476 p. [in Rus].
6. Fel'dman P.Ja., Horhordina N.P. (2017) Vlast', no. 8, pp. 95-99 [in Rus]. For citing: Antoshin V.A., Ershov Yu.G. Public (civil) control as a function of a civil society // Socium i vlast. 2018. № 1 (69). P. 18-24.